Una licitación sobre el espacio urbano que incluye valiosas hectáreas e incide sobre el comercio local que se decide fuera de la ciudad involucrada, un supervisor de escuelas, un jefe de salud o un comisario que se designan sin la opinión de los vecinos, un sistema de transporte municipal cuyo financiamiento depende de instancias supramunicipales, son ejemplos cotidianos que podrían reiterarse y que, más allá de la buena voluntad de los protagonistas, remiten a un estado de cosas que debe modificarse.

¿Cuál es el factor común de estos ejemplos? La ausencia de reconocimiento de la autonomía municipal en la provincia, a pesar del claro mandato del art. 123 de la Constitución Nacional, incorporado en la reforma de 1994.

1. ¿Qué es la autonomía municipal?

La autonomía expresa una específica capacidad de derecho público que permite a los municipios ejercer las competencias necesarias (y contar con los recursos suficientes) para realizar las actividades típicamente locales en sus etapas de planificación, gerenciamiento, ejecución, control y juzgamiento.

Reconocer autonomía a los municipios en el marco provincial supone la puesta en vigencia del principio de subsidiariedad, en función del cual se asume que quienes están más cerca de una necesidad son quienes pueden darle solución más rápida y eficaz.

No existe una sola medida de la autonomía sino varias, que se gradúan en función de las características de los municipios (cantidad de habitantes, influencia regional, importancia económica, etc.); por ello suele hablarse, conforme al nivel de atribuciones reconocido al municipio, de autonomía semiplena o plena. Es la provincia quien, conforme al art. 123 de la Constitución Nacional, tiene la llave para abrir o cerrar el alcance y contenido de la autonomía de los municipios en su territorio.

La autonomía municipal debe ser utilizada para potenciar lo local pero sin desestructurar al poder provincial ni poner en entredicho una estrategia regional que involucre a la provincia. Tampoco para ampliar indebidamente la burocracia del sector público.

2. Particularidades de la Provincia de Santa Fe

La Constitución santafesina vigente, sancionada en 1962, impone un sistema municipal que no cumple con el mandato del art. 123 de la Constitución Nacional.

Los municipios y comunas provinciales se rigen por normas orgánicas longevas, originarias en la década del 30 del siglo pasado, dictadas en un marco político y constitucional que no es el actual y modificadas de modo asistemático en distintas épocas.

Si la secuencia lógico-cronológica adecuada para la determinación de la competencia de un municipio sería aquella que decantara desde la Constitución Nacional (Norma A) hacia la Constitución Provincial (Norma B) y desde ésta hacia las normas infraconstitucionales locales (Normas C), debe decirse que en la provincia de Santa Fe este camino ha quedado hoy recorrido en sentido inverso.

En efecto, la norma A en el tiempo es la Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia, N° 2756, (que data originariamente de 1939) surgida como consecuencia de la vigencia de la Constitución Provincial de 1900 (hoy derogada); la norma B en el tiempo es la Constitución Provincial de 1962, posterior a la Ley Orgánica de Municipalidades pero anterior a la reforma constitucional nacional de 1994; la norma C sería la Constitución Nacional luego de 1994, carente de adaptación normativa provincial.

Para decirlo con otros términos: la secuencia lógico-cronológica que discurre desde la norma de mayor jerarquía hacia la de menor entidad, que se grafica con el trayecto A-B-C, en la provincia de Santa Fe está recorrido en el sentido C-B-A.

3. Propuestas

1°) Basándonos en la cantidad de habitantes, el nivel de desarrollo y la importancia regional de las comunidades locales provinciales se debería consagrar una diferenciación entre:

a) los municipios a los que se les reconocerá la posibilidad de dictar su propia Carta Orgánica (municipios "con Carta" o de autonomía plena); y

b) los municipios que se regirían institucionalmente sobre la base de una ley provincial (municipios "sin carta o de ley" o de autonomía semiplena).

2°) En las Cartas Orgánicas, los municipios habilitados deberían poder decidir:

a) su sistema de gobierno y administración,

b) los criterios de la planificación estratégica de su crecimiento,

c) las modalidades de gestión de sus servicios y,

d) el régimen de control de sus actos de gobierno.

3°) Dejar abierta la posibilidad de que, en el futuro, mediante ley provincial con mayoría agravada (o mediante un sistema de doble votación concordante separada en el tiempo) y en función del cumplimiento de condiciones objetivas (vgr: cantidad de habitantes, influencia regional, importancia socio-económica, etc.) pueda reconocerse el sistema de Carta Orgánica a otros municipios de la provincia.

4°) Organizar el sistema de los municipios "sin Carta" sobre la base de leyes orgánicas que -a partir del reconocimiento de las disimilitudes demográficas, económicas y sociales de las comunidades locales- los agrupen en segmentos diferentes (municipios urbanos y municipios rurales; dentro de los municipios urbanos "sin Carta", municipios grandes o medianos y municipios pequeños).

5°) Prever un sistema que permita, sin necesidad de reformar la Constitución provincial, mediante la adopción de un mecanismo legislativo agravado de decisión, la transferencia de funciones (acompañadas de los correlativos recursos) desde la provincia hacia los municipios del mismo status (sector o segmento) o desde éstos a aquella.

6°) Los criterios organizativos del gobierno y la administración locales (tanto para los municipios con Carta, como los sin Carta o de ley, ya sea urbanos o rurales) deberán asegurar la elección popular de sus autoridades, la representación de las minorías en los órganos colegiados, la participación de los vecinos según las formas de la democracia semidirecta y los demás principios del sistema representativo, republicano y democrático.

4. Recomendaciones finales

La reforma de una Constitución no debe ser entendida como un mecanismo de transformación inmediata de la realidad; la realidad se reforma "con" pero no "por" el derecho. Cuando se trata de la Constitución, su éxito o fracaso debe medirse en el mediano o largo plazo, pues involucra a cuestiones que -como la calidad institucional- sólo son tangibles con el transcurso del tiempo.

La modificación de la relación entre la provincia y sus municipios, a partir del reconocimiento de la autonomía local, debe ser realizada sobre la base de un criterio de concertación antes que de oposición, de modo que las partes involucradas se sientan partícipes de un mismo destino y estén dispuestas a cumplir sus respectivos e intransferibles roles, orientadas al interés común.

Una reflexión final: ¿sabe el lector que hace más de setenta años, durante la corta vigencia de la Constitución Provincial de 1921, las ciudades de Santa Fe y Rosario tuvieron sus propias Cartas Orgánicas, sus Constituciones locales dictadas por sus vecinos, tal como lo manda ahora la reforma constitucional de 1994, erigiéndose en vanguardia nacional en la materia?, ¿cómo es posible que hoy sus vecinos no estén habilitados para hacer lo que sí podían hacer los que vivieron setenta años antes y lo que pueden hacer hoy los vecinos de municipios de otras provincias, en ciudades de 20.000 habitantes o menos?

Mientras la provincia de Santa Fe no reforme su Constitución en este tema, seguiremos viendo como lo que debe decidirse entre los vecinos de una ciudad se decide en otra parte.