Emerio Agretti
El gobierno nacional se queda actualmente con cerca del 70 % de los fondos recaudados en todo el país a través de impuestos, y reparte el resto a las provincias, sobre cuyos hombros recae, además, una serie de servicios que no cuentan con el respaldo de las debidas asignaciones. Este panorama, que agrava el cuadro de inequidad y dependencia a través de la discrecionalidad con que el poder central distribuye los fondos, responde a una constante histórica que tiene su origen en la propia organización nacional, pero que se hizo más pronunciada con el tiempo y al influjo de la decadencia de las instancias deliberativas.
Bajo el interrogante de si "es posible el federalismo sin federalismo fiscal", la cuestión fue abordada en un panel desarrollado en la sala del Consejo Superior de la Universidad Nacional del Litoral por tres especialistas: el historiador Darío Macor, el constitucionalista José Manuel Benvenuti y el economista Ángel Sciara, actualmente titular de la cartera de hacienda en el gobierno provincial.
El rector de la UNL, Albor Cantard, presentó el debate exponiendo que la concentración de los recursos en manos de la Nación pone en peligro "no sólo la gobernabilidad por proximidad -es decir, de las provincias y los municipios-, sino el propio sistema de gobierno". En tal sentido, hizo notar que la discusión "alcanzó un grado superlativo en el marco del conflicto con el campo, pero lo trasciende ampliamente".
Darío Macor planteó su exposición, que enhebró distintos momentos de la historia institucional, dando una respuesta negativa al interrogante original. Y luego repasó de qué manera se llegó a la situación actual.
"La etapa formativa argentina, de 1810 a 1853, se ordena sobre la base de dos libros: uno, muy conocido, las "Bases...', de Alberdi, y otro, muy ignorado, "Las cuestiones argentinas', de Mariano Fragueyro", quien fuera ministro de Economía de Justo José de Urquiza, en el que se abordaba la organización del crédito y del sistema financiero argentino. "Entre estos dos libros se daba la discusión de todos esos años, sobre cuánto centralismo es necesario para gobernar y cuánta fragmentación se pude reconocer", agregó Macor.
El historiador hizo notar que, en las "Bases...", Alberdi construye un modelo de federalismo, que Natalio Botana llama "conservador" -porque preserva la fortaleza que las partes adquirieron en la etapa previa, incluyendo a las provincias en su condición de tales, y no por su población o peso económico- y Tulio Halperín Donghi considera "autoritario" (aunque no arbitrario), por el predominio de la institución presidencial.
"El modelo alberdiano es transitorio -remarcó Macor-. Es una llave para destrabar el conflicto y que se pueda superar el empate. Es la república posible, un esquema destinado a durar poco y abrir paso a la república verdadera".
En tal sentido, recordó que el factor decisivo en aquel momento era quien manejaba los recursos, que por entonces estaban cifrados en la Aduana. "Las guerras civiles eran por quién controlaba la Aduana. Y eso se termina cuando pasa a la Nación".
El investigador también destacó lo que, paradójicamente o en contra de la opinión de muchos, fue el aporte del rosismo a la organización nacional. "El rosismo construyó la posibilidad de que existiera un núcleo de poder para oponer a las provincias. La Constitución toma esa base, de que las provincias están acostumbradas a obedecer a un poder externo a ellas".
Por otra parte, destacó que la importancia fundamental que asume esta discusión está vinculada al peso que, en nuestro país, tiene el Estado sobre la sociedad civil. Citando una vez más a Halperín Donghi, trajo a colación que "esta es una nación que se constituyó fundamentalmente en el desierto".
Macor recordó que, en el contexto de fuerte expansión económica desarrollado a partir de 1880 y extendido durante varios años, el país utilizó "un sistema impositivo muy simple, sostenido en gravámenes a las importaciones y convertibilidad para evitar una sobrevaluación de la moneda argentina".
Con la crisis del '30, el sistema impositivo cambia. Uriburu coloca el impuesto a los réditos e instrumenta otra política de cambios. Y algo clave, según resalta el historiador: se tiene en cuenta la ganancia individual de las personas. Pero, a la vez, el Estado asume el rol de árbitro entre la sociedad industrial y la agropecuaria, en el marco de las dificultades de la primera para tener competitividad internacional y ante su dependencia de las divisas generadas por el campo. Después de eso, el peronismo privilegiaría esa faceta arbitral del Estado y no tanto el sistema impositivo.
Durante el gobierno de Onganía, con Adalbert Krieger Vasena como ministro de Economía, aparecieron los retenciones agropecuarias, pero con asignación específica a obras públicas. "No estaban pensadas para Rentas Generales", aclaró Macor.
"El federalismo auténtico, basado en el federalismo fiscal, debe resolver el equilibrio entre Nación y provincias. Y esto está determinado por elementos políticos. La formación del sistema político argentino favoreció la concentración según el modelo alberdiano", dijo. Pero, en forma paralela, hizo notar que esto sucedía mientras en el mundo entraban en decadencia las democracias deliberativas, porque "el capitalismo tiende a sistemas gerenciales".
En la Argentina, a la vez, existieron factores propios para que así fuera, ya que los gobiernos de las últimas décadas apoyaron su legitimidad en pilares ajenos a lo deliberativo. Por un lado, el poder militar se basó en el monopolio de la fuerza. Y la UCR y el peronismo tuvieron, a su vez, una "legitimidad plebiscitaria": la base de su poder no era la gestación de consensos en el debate de ideas, sino la adhesión obtenida en las urnas. Que, además, en el caso del justicialismo, sumó como elemento la movilización de masas. "Esto obtura el desarrollo parlamentario y la democracia deliberativa. Mientras que, en el caso del poder militar, directamente lo clausura", concluyó el disertante. El problema consiste en que, precisamente, el Parlamento es el espacio donde actúan las provincias y se construye el equilibrio planteado por Alberdi.
Como cierre de la idea que sustentó este desarrollo, Macor volvió a responder negativamente la pregunta inicial, basándose en la síntesis de todos estos elementos: "No hay en la Argentina, en el siglo XX, legitimidad argumentativa. Sin eso, no hay Parlamento. Y sin Parlamento, no se puede construir el federalismo fiscal como lo planteó Alberdi".
¿Cómo hacer un sistema de coparticipación equitativo, igualitario y solidario? Para Ángel Sciaria, un modelo que respete la exigencia constitucional debe apoyarse en un nuevo sistema tributario progresivo, en el fortalecimiento de los institutos que combaten la evasión y en una armonización de los niveles nacional, provincial y municipal, midiendo cuidadosamente "competencias, servicios y funciones" para distribuir los recursos en función de ello.
Por lo tanto, no puede admitirse que se transfieran competencias sin los recursos necesarios para afrontarlas, la masa coparticipable debe estar compuesta por la totalidad de los recursos, la distribución secundaria Äentre las provinciasÄ debe tener indicadores claros y el organismo fiscal tiene que asegurar la celeridad y transparencia.
"Es muy difícil administrar el conflicto por la distribución en un marco de desconfianza. Pero la historia no permite una discusión franca", sostuvo el ministro de Economía santafesino. Y resaltó la importancia de avanzar con una verdadera ley de coparticipación, "no sólo para el reparto de recursos, sino como un instrumento que oriente la trayectoria del país. Debería ser un modelo de desarrollo en el mediano y el largo plazo".
José Manuel Benvenuti recordó que Juan Bautista Alberdi no hablaba de federalismo, sino de "unidad federativa". Es decir, el "federalismo posible" en el particular momento político de la organización nacional. Un contexto en el cual consideraba necesario un poder central fuerte, pero a la vez responsable y con límites a su poder. "Un monarca sin corona, limitado constitucionalmente", resumió.
Explicó que el modelo constitucional implica "un sacrificio muy grande para las provincias", al dejar en manos de la Nación los derechos de importación y exportación, reservándose sólo las contribuciones directas y las indirectas internas (que pasan a la Nación por tiempo limitado y en casos especiales).
Este "sacrificio" de las provincias quedó consagrado en la reforma constitucional de 1860 -que, tras la segunda batalla de Cepeda, permitió la incorporación de la provincia de Buenos Aires-, pero por un lapso de seis años, que luego se prolongó por tiempo indefinido.
"El esquema alberdiano de federalismo acotado, con fuerte poder presidencial, se va degradando, por la aparición de partidos de masas y la sustracción de competencias a las provincias. El Art. 5 de la Constitución obligaba a las provincias a garantizar educación, justicia y régimen municipal. Pero los gobiernos de masas concentraron facultades, debilitando a las provincias y al Congreso", sostuvo.
Benvenutti advirtió dos razones que ayudaron a este proceso. "Desde 1930, los gobiernos de facto son de mayor duración y se producen con más cercanía uno del otro. Y con cada ruptura constitucional, el único poder que desaparece es el Legislativo: el Ejecutivo se fortalece y el Judicial, de una manera u otra, subsiste. Entonces, cuando se restablece la democracia, el Congreso es cada vez más débil, frente a un Ejecutivo y a unas corporaciones cada vez más fuertes".
Consideró en que la reforma de 1994 se hizo en nombre de atenuar el presidencialismo y reforzar el federalismo, pero el efecto fue el contrario; más que por la letra, por su aplicación. La última ley de coparticipación data de 1988, que deja en manos de las provincias el 56 % de los recursos, separa un 1 % para Aportes del Tesoro Nacional y reserva el resto a la Nación. Por sucesivas medidas y pactos, sin otra ley, hoy casi el 70 % de los fondos es manejado por el gobierno central.