Empleo público: trascendente fallo de la Corte

Consuelo Vigo Gasparotti*

La garantía más importante que poseen los agentes de la Administración Pública es la estabilidad, definida como el derecho del trabajador a conservar su puesto, de no incurrir en faltas previamente determinadas o mediar especialísimas circunstancias.

El fundamento de esta garantía radica en que sólo gracias a ella es posible estructurar una verdadera carrera administrativa. Si no se garantizara la permanencia del empleado público hasta que se jubile, los agentes del Estado quedarían expuestos a arbitrariedades y cesantías injustificadas al acceder un partido político distinto al poder.

Sabiamente, el artículo 14 bis de la Constitución Nacional consagra la estabilidad del empleado público, limitando los derechos que en su artículo 99 otorga al Poder Ejecutivo para nombrar y remover empleados.

No debe confundirse estabilidad con inamovilidad. Mientras aquélla refiere al derecho de permanencia en el cargo o empleo, la inamovilidad alude al lugar donde la función o empleo son ejercidos. En principio, y salvo que por la índole del cargo no se permita el desempeño en otro lugar, la inamovilidad de los agentes públicos no existe, ya que no puede negarse a la Administración la facultad para trasladar a sus agentes, dentro de los parámetros legales.

La estabilidad es impropia cuando concede al agente público despedido el derecho a ser indemnizado, y propia cuando le otorga la posibilidad de exigir su reincorporación con la percepción de los salarios caídos.

La primera fisura a la estabilidad la hallamos en las leyes de prescindibilidad fundadas en razones de servicio, las cuales han sido declaradas constitucionales por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, remarcando que ésta no consagra un derecho absoluto a la permanencia en la función pública, sino el derecho a una equitativa indemnización cuando, por razones de su exclusiva incumbencia, el Poder Ejecutivo decide remover a un empleado sin culpa de éste.

La segunda fisura constitucional la encontramos en la celebración abusiva de contratos temporales para la realización de tareas que terminan siendo permanentes y no transitorias.

Ante una cesantía arbitraria, el agente estatal contratado temporáneamente se encontraba desprotegido por la jurisprudencia de la Corte que en reiteradas oportunidades había sostenido que “la aceptación, por quien ingresa a la función pública, de un contrato que lo coloca en una situación de inestabilidad, le veda a reclamar los derechos a la estabilidad en el empleo, dado que de otro modo se violaría el principio que impide venir contra los propios actos”, afirmando que “la mayor o menor conveniencia de recurrir a la creación de cargos de agentes transitorios, como la de poner fin al contrato, constituye una decisión de política administrativa no revisable en sede judicial, por estar limitado el control jurisdiccional de los actos administrativos a los aspectos vinculados a su legitimidad”. El mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicios por un plazo superior a los doce meses, no puede trastrocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio, había sostenido el Alto Tribunal en las causas “Galeano” y “Gil”.

El reciente fallo dictado por la Corte en la causa “Ramos” conlleva un avance por cuanto se ordena indemnizar a un empleado de la Armada Argentina que había sido contratado en el marco del régimen autorizado por el Art. 17 del decreto 4.381/73, que permite el ingreso de agentes mediante un contrato de locación de servicios personal para proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico.

Como fundamento central, el tribunal remarcó que el vínculo carecía de la transitoriedad que supone tal régimen, por cuanto, siendo el plazo máximo de contratación cinco años, el agente permaneció 21 años en el mismo, siendo calificado y evaluado en forma anual, reconociéndosele la antigüedad en el empleo y gozando de los servicios sociales de su empleador, por lo que cabe concluir que el Estado nacional utilizó figuras autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente, bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado.

En el vínculo laboral estuvieron presentes los elementos de subordinación técnica, administrativa, jurídica y económica, que caracterizan una relación de dependencia permanente, motivo por el cual consideró que no es posible que culmine por una decisión unilateral sin respetar los derechos que asisten a todo trabajador. La garantía constitucional de igualdad ante la ley y el derecho de propiedad, impiden privarlo de una elemental indemnización.

El comportamiento del Estado nacional tuvo aptitud para generar en Ramos una legítima expectativa de permanencia laboral, que merece la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el “despido arbitrario”.

Remarcó la Corte que la decisión no implicaba apartarse de lo resuelto en el precedente “Gil”, porque en el caso la procedencia de la demanda no se funda primordialmente en el cuestionamiento del régimen aprobado por el decreto 4.381/73, sino en el incumplimiento de los límites temporales en él establecidos y la consiguiente obligación de responder que cabe al transgresor, a quien obligó a pagar una indemnización cuantificada en un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios, votando los Dres. Fayt, Maqueda y Zaffaroni para que se le adicionara un plus no menor a seis meses de sueldo, ni mayor a doce, dado el carácter intempestivo de la ruptura contractual.

Los jueces negaron que el actor tuviera derecho a la reincorporación en el cargo, valorando que la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional 25.164 establece un régimen diferenciado para empleados que ingresen como planta permanente y para aquellas personas contratadas o designadas como transitorias reconociendo estabilidad sólo a quienes ingresen a cargos pertenecientes al régimen de carrera, y cuya financiación esté prevista en la Ley de Presupuesto.

En tales condiciones, si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa, no sólo se estaría trastrocando el régimen previsto por la ley 25.164, sino que también se estaría alterando el monto autorizado por el legislador, en forma diferenciada, para financiar gastos correspondientes a personal contratado y personal permanente.

En síntesis: del considerando de la Corte se desprende que el personal de planta permanente goza de estabilidad propia —tal como se estableciera en la causa “Madorrán”— mientras que las personas contratadas como transitorias tienen estabilidad impropia cuando se exceden los términos temporales de contratación, resultando evidente que el Estado ha incurrido en desviación de poder.

El fallo es digno de elogio y respeta lo normado en los tratados internacionales de jerarquía constitucional que resguardan el derecho a trabajar (Declaración Universal de Derechos Humanos —artículo 23.1—. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre —artículo XIV—. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales —artículo 6.1— y Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial —artículo 5.e.i—), entre otros.

*Magister de Derecho

Administrativo Universidad Austral.