Razones y efectos políticos de la distribución de bancas

Las mayorías en el centro del debate

Como resultado de las últimas elecciones y de la distribución de bancas de diputados prescripta por la Constitución Provincial, ambas Cámaras legislativas son controladas por un partido de la oposición; cuestión que asumió un rol protagónico en el marco del debate por la reforma tributaria. A pedido de El Litoral, tres especialistas analizaron las razones históricas de esa cláusula, su proyección política actual y las ideas de modificarla en una futura reforma. Emerio Agretti / [email protected]

/// DANILO KILIBARDA (*)

LA CLAVE / Distribución

La Cámara de Diputados se compone de cincuenta miembros elegidos directamente por el pueblo, formando al efecto la provincia un solo distrito, correspondiendo veintiocho diputados al partido que obtenga mayor número de votos y veintidós a los demás partidos, en proporción de los sufragios que hubieren logrado. Los partidos políticos incluirán en sus listas de candidatos por lo menos uno con residencia en cada departamento (...). Art. 32 Constitución provincial.

“No es una anomalía”

Un dato a tener en cuenta es la forma y modo cómo se elegían los diputados, según el régimen electoral de la Constitución vigente hasta 1962. Los diputados se elegían igual que los senadores, teniendo a cada departamento como un distrito electoral. No se consideraba a la provincia como un distrito único.

Si a este dato agregamos que las leyes electorales locales de Santa Fe y de las mayorías de las provincias preveían los llamados “sistemas de mayorías”, nos encontraremos que en la Cámara de Diputados, históricamente, casi no existían las representaciones minoritarias.

En la Cámara electa en 1958, durante la primera gestión de Carlos Sylvestre Begnis, 38 de los 41 diputados eran de tendencia oficialista y sólo 3 diputados pertenecían a la oposición. ¿Por qué? Porque la UCRI y sus aliados habían triunfado en 17 de los 19 departamentos y la oposición sólo lo había hecho en dos.

Cambio de diseño

La Constitución de 1962 programó un nuevo diseño del órgano legislativo. Respecto del Senado mantuvo la integración de uno por cada distrito. Pero respecto de la Cámara de Diputados, varió sustancialmente su composición. En primer lugar, consideró a toda la provincia como un solo distrito electoral. En segundo lugar, asignó una representación minoritaria significativa a quienes no alcanzaran la mayoría. Se elevó el número de los integrantes a 50; pero se estableció que la mayoría o primera minoría tuviera algo más del 50% de la representación 56%, pero algo menos del 66% necesario para la sanción de las leyes fundamentales. De esa manera, la minoría cuenta con una representación del 44%. Esa diagramación fue aprobada por la unanimidad de las representaciones políticas.

Por ello creo que no resulta justo hablar de que el texto constitucional consagra una “mayoría automática”, cuando en verdad asegura una “minoría representativa”, que no había existido en nuestra provincia desde 1900.

Gobernabilidad y “anomalía”

Se suele repetir que cuando la mayoría legislativa no coincide con el signo político del titular del Poder Ejecutivo, se genera una situación institucional anómala. Es cierto que al sancionarse este sistema imperó el criterio llamado de la “gobernabilidad”. Pero desde siempre, la elección de las categorías de gobernador y vicegobernador y la de los legisladores se hicieron en listas distintas. Aún las llamadas “listas sábanas” separan por líneas de puntos ambas categorías, posibilitando su corte y reemplazo.

Jamás el legislador prescribió que el elector estuviera obligado a votar listas de un mismo partido para ambas categorías. Es más: en aquella época, el elector podía tachar candidatos y hasta sustituirlos por los de otro signo político. No puede calificarse de “anomalía institucional” que los electores elijan para ejercer el Poder Ejecutivo a candidatos de un signo y para integrar el Poder Legislativo a candidatos de otro signo. Hasta podría decirse que ello resulta conveniente y sabio, porque el Legislativo es el órgano constitucional de control del Poder Ejecutivo.

El espíritu constitucional

No considero que se haya tergiversado el espíritu constitucional. El legislador legisla previendo situaciones normales y genéricas. Ocurre que la legislación consecuente que reglamenta las previsiones constitucionales, tiene que estar acorde a esas previsiones (ver aparte)

No lo creo ni necesario ni conveniente que una reforma constitucional establezca la representación proporcional. La Constitución debe establecer normas generales referidas al régimen electoral; no imponer ningún sistema determinado, que rápidamente pasa de moda.

Por otra parte, un sistema puro de proporcionalidad no constituye la panacea de los sistemas electorales. Los países de mayor estabilidad y tradición democrática EE.UU., Inglaterra, etc. no los aplican, sino que mantienen sistemas de mayorías. En Italia ha dado repetidas muestras de flaquezas. Entre nosotros, jamás tuvo un origen democrático. Fue impuesto por los gobiernos usurpadores, teniendo sus comienzos con la fracasada Convención Reformadora de 1957. La proporcionalidad ilimitada ha dado lugar al fraccionamiento indefinido de los partidos políticos y a su debilitamiento como “instituciones fundamentales del sistema democrático”, como los considera la Constitución Nacional (Art. 38).

(*) Convencional constituyente de 1962.

Departamentos

Kilibarda resaltó que, en la práctica, tampoco se cumple con el requisito de la representatividad departamental en las listas. “Tanto con la ley de Lemas como con las primarias, los partidos y las alianzas concurren con distintas listas, y las bancas se distribuyen proporcionalmente según los sufragios obtenidos por cada una. Pero los representantes de los departamentos de menor población casi siempre ocupan los últimos cargos de la lista y no alcanzan así a integrar la lista definitiva de candidatos”.

Y explica que en la Cámara de Diputados que asumió el 10 de diciembre de 2011, 9 departamentos carecían de representación: Belgrano, Constitución, Garay, Iriondo, 9 de Julio, San Javier, San Jerónimo, San Martín y Vera. Es decir, más del 50% de la superficie del territorio provincial estaba ausente en la Cámara de Diputados. Mientras que en dos departamentos Rosario y La Capital se concentraban 37 bancas, es decir algo más del 70%.

Comparaciones

Un fenómeno similar al ocurrido en Santa Fe durante el último proceso electoral sucedió en la provincia de Chubut, que tiene un sistema unicameral. La cámara chubutense se integra por 27 legisladores, de los cuales 16 el 59,25% se asignan a la primera minoría y 11 el 40,75%, en forma proporcional, a los restantes partidos. En las últimas elecciones participaron tres fuerzas principales, dos de origen justicialista el Frente para la Victoria y el Partido Justicialista Federal y una claramente opositora la UCR. En la categoría gobernador, terminó triunfando el PJ Federal y en la categoría legisladores el FPV. La Cámara quedó integrada por 25 legisladores de origen justicialista y sólo dos de la UCR.

La modernísima Constitución de Entre Ríos asigna a la primera minoría la mitad más uno de los diputados, y el resto se distribuye proporcionalmente entre las demás fuerzas. Córdoba, San Juan, Santa Cruz y Santiago del Estero, que tienen sistema unicameral, siguen criterios mixtos: un porcentaje se asigna uninominalmente por departamentos y el resto proporcionalmente, considerando a la provincia como un distrito único.

“Del repaso de todos estos antecedentes, ninguno en la práctica resulta más equilibrado que el santafesino”, afirma Kilibarda.

/// DOMINGO RONDINA (*)

Estamos ante una etapa histórica de la institucionalidad santafesina. El hecho de que puedan convivir civilizadamente un Poder Ejecutivo de un color con las dos Cámaras de la Legislatura de mayoría opositora, es una buena noticia.

Muchos temíamos, por los antecedentes de inmadurez de los políticos argentinos, que este escenario fuese caótico. Pero han demostrado los dirigentes santafesinos que están a la altura de las expectativas de sus votantes.

Más allá de pequeñas escaramuzas, ya que ninguno de los órganos puede hacer lo que cree mejor y se ven forzados a negociar todo, creo que la situación es muy sana y muy educativa.

Como expliqué en http://domingorondina.blogspot.com.ar/2011/06/28-disputados.html no era éste el esquema que imaginaron los convencionales del ‘62, quienes querían que los 28 sean del gobernador, lo que se verifica en los debates que se pueden leer aquí: http://domingorondina.blogspot.com.ar/2011/06/diputados-modelo-1962.html.

Y, en vistas a posibles reformas constitucionales (que pueden ser útiles pero no son urgentes), creo que debe eliminarse la cláusula contenida en el primer párrafo del artículo 32 que otorga 28 diputados al que gana por un solo voto (sistema de lista semicompleta) y asignarse la totalidad de las bancas según sistema D’Hondt.

Sería también conveniente la elección por mitades de la Legislatura para combinar continuidad con renovación. Y en nuestro caso, sostenemos la necesidad de avanzar a un sistema unicameral aunque asegurando por lo menos un diputado de cada departamento mediante un sistema electoral de selección distrital, y pensando alternativas que refuercen la importancia de los municipios en la constitución de las cámaras.

Pero no quiero dejar pasar la oportunidad que nos brinda el diario de Santa Fe para contar por qué los convencionales del ‘62 llegaron a este sistema.

El sueño de perpetuidad

Sylvestre Begnis imaginaba un escenario institucional que continuaría distorsionado: seguir ganando la gobernación aprovechando la proscripción del peronismo; pero existía la posibilidad de que las listas de partidos que llevaban peronistas ganaran las elecciones de diputados y condicionasen desde la Legislatura al gobernador.

Entonces planteó en la Convención un juego de pinzas electoral:

1) Que debe haber un senador por cada departamento, lo que es fuertemente resistido por Viale -del PDP- y por otros convencionales, ya que dicen que sólo el peronismo y el radicalismo tienen estructura en toda la provincia como para elegir un senador por departamento, y que se intenta eliminar a los partidos nuevos y pequeños. Logran consagrar este esquema.

2) Exigen para Cámara de Diputados que la misma se conforme por dos tercios para el partido que gane la elección de gobernador, esto es 34 diputados. Y que todo el resto (16 diputados) le corresponda al partido que salga segundo. Un esquema de ingeniería constitucional netamente bipartidista con partido predominante.

Ante la resistencia de todos los demás partidos, terminan negociando que el partido que gane la elección se lleve 28 diputados, y el resto se reparta proporcionalmente entre todos los perdedores.

28 para el gobernador

Las razones -que todos los convencionales comparten- son éstas:

-El gobernador debe ser fuerte, ya que un gobernador débil termina siendo derrocado, y para no debilitarse necesita que los legisladores lo apoyen.

-El régimen constitucional es ejecutivista, no parlamentario, por eso no puede transferirse a la legislatura la fijación de las políticas de gobierno.

-Las bancas son de los partidos, no de los electos, y el sistema de lista incompleta les permite a los partidos asegurar el respeto a sus principios.

-Si hubiese un D’Hondt puro podría ocurrir que un solo partido se lleve 49 de los 50 (eran números propios de la época peronista).

Pero se equivocaron

Entonces, si querían que la lista del gobernador sea la que se lleve los 28 diputados... ¿por qué no lo establecieron así expresamente?

Porque cometieron lo que los constitucionalistas llamamos “error de época”. No les pareció necesario aclararlo porque no imaginaban un régimen electoral donde se pudiese seleccionar separadamente gobernador y diputados.

La Constitución Provincial supone un régimen donde no se permite el corte de boletas.

¿Eso implica que el sistema electoral que permite el corte de boletas es inconstitucional? A mí no me lo parece, pero puede llegar a plantearse ya que todo el sistema funciona sobre esa base electoral teórica.

Lo que es cierto es que la norma redactada no refleja la intención de los constituyentes.

Pero la única interpretación válida es la literal, la que se aplicó el 10 de diciembre de 2011: quien gana la categoría “Diputados” se lleva los 28.

(*) Abogado constitucionalista.

/// LILIA PUIG DE STUBRIN (*)

El gobierno provincial dividido es el resultado esperado de la vigencia de una dinámica política que ha sacrificado a los partidos políticos. Por otro lado, no es nuevo. Aún cuando no se trataba de un frente electoral adversario, durante la gestión del gobernador Obeid, cuando regía la ley de Lemas, se dio la situación subordinada del gobernador a diputados que no le respondían.

El diseño de la Constitución se asentó sobre un conjunto de supuestos hoy en crisis. A saber: vigencia de un sistema de dos a tres partidos políticos, partidos políticos programáticos y contrato entre ciudadanos y electos.

Se suponía que los gobiernos eran responsables y cumplirían con sus programas. La iniciativa legislativa del gobernador debía garantizarse para que éste pudiera cumplir con el contrato político. Los partidos perdidosos obtenían una representación minoritaria para cumplir la función de control del Ejecutivo pero, sin capacidad para bloquear su acción.

Imprevisible

El problema que se plantea en la actualidad no pudo ser previsto a fines de la década del ‘50. Estamos en una situación en la que compiten coaliciones integradas por facciones de partidos políticos y pequeños partidos urbanos; los programas son difusos y cambiantes; los partidos políticos han perdido cohesión interna afectados por la pérdida de control sobre las candidaturas que, a su vez, están condicionadas por la mediatización de la política.

No se puede llevar en las listas candidatos desconocidos, porque importan las personas y no los programas. La política se ha personalizado y los partidos políticos están devaluados. Es en este marco que se realizó la reforma electoral en cuyo debate legislativo no se observa el análisis de los cambios en la relación de la sociedad con la política. La lógica de la reforma electoral hereda a la ley de Lemas en la personalización y territorialización de la política y favorece a los ricos y famosos en desmedro de principios y programas.

El problema no es si se cumple o no el sentido de la Constitución. El problema es si la legislación electoral debe favorecer o no la existencia de partidos políticos cohesionados, coherentes y responsables.

Facciones

El resultado electoral ha colocado frente al Ejecutivo a un conglomerado de facciones que se expresan en un conjunto de bloques legislativos que controlan la decisión en Diputados. Ello trae como consecuencia altos costos de eficacia y negociación legislativa, y favorecimiento del bloqueo gubernamental.

¿Cómo se resuelve este problema con esta Constitución sin perjudicar el derecho a elegir del ciudadano? Un buen paso sería revisar la legislación electoral de internas abiertas y devolverle cohesión a los partidos políticos impidiendo que las listas se integren en forma cruzada entre facciones de distintos partidos. Otro, es la reforma del formato de la boleta que debe ayudar a la comprensión de la dinámica institucional. El tercero es la obligación incumplida del Estado de hacer una campaña de educación cívica enseñando a los ciudadanos los efectos institucionales de cada una de las formas posibles de votar. La mayoría de los ciudadanos desconoce la mayoría automática de la Constitución provincial. Si queremos racionalidad en el ciudadano hay que darle la información adecuada.

Creo que el problema es político y no jurídico. La Constitución remite a partidos políticos y hoy, en Santa Fe compiten frentes electorales y no son lo mismo.

Y con respecto a la posibilidad de una reforma constitucional en este punto, creo que el sistema electoral más democrático es el proporcional, con un piso del 3% con el fin de evitar la fragmentación excesiva.

(*) Licenciada en Ciencia Política - ex diputada nacional

Sano y educativo

Supuestos en crisis