Tribuna política

Cuando Nación se confunde con gobierno nacional

Ángel Sciara (*)

Al hablar sobre federalismo, algunos relatos periodísticos y políticos e incluso trabajos de investigación confunden el concepto de Nación con el de gobierno nacional.

Un par de años atrás, un alto funcionario nacional declaró: “La Nación ha ayudado demasiado a las provincias, ya que las transferencias han subido en la década más de un mil por ciento y, además, el 74 por ciento del gasto público nacional se hace en las provincias” (Clarín, 11/02/14). Hoy, se encuentran afirmaciones como: “El gobierno nacional prevé gastar 90.843 millones de pesos en Santa Fe durante 2017”; “En 2017, Santa Fe recibirá para sus universidades...”; “la gran parte del gasto que realizará la Nación en la provincia corresponde a Anses...” y, lo máximo: “La Nación proyecta distribuir a las provincias... por coparticipación federal y otras transferencias automáticas” (La Capital, Economía, 23/10/16). O que para conseguir obras públicas “hay también un camino más rápido que es la relación directa de los intendentes con la Nación”, pero se refiere a que ello se debe a “la necesidad del gobierno central de puentear a los gobernadores y establecer relación directa con el territorio con fines políticos” (Rosario 12, 31/10/16). La confusión conceptual es ahora mayor. Y, más recientemente, el anuncio de que “en Santa Fe, de acá a diciembre de 2019 vamos a invertir 48 mil millones de pesos...” (El Litoral, 02/11/16). En verdad, según la planilla que acompaña al Presupuesto Nacional 2017, entre 2017/19 se contempla un total de 32 mil millones, sin decir en moneda de qué año, de los cuales más del 99 por ciento corresponde a obras en jurisdicción nacional.

Conclusiones falaces, inferidas de datos oficiales, porque pierden de vista que en este país federal -nacido en una situación de poder hegemónico del puerto de Buenos Aires y un conjunto de provincias desiguales y feudalizadas- conviven tres niveles jurisdiccionales: el nacional o central, el provincial y el municipal. Esto es, un federalismo tripartito a partir de la Constitución Nacional de 1994.

El territorio natural del país y las provincias son preexistentes a la constitución de la Nación como organización federal. Nuestro federalismo nace en la misma época que otros hoy más consolidados, con un origen diferente que aún lo caracteriza. El federalismo económico se debilita, de inicio, por la desigual distribución de los recursos naturales y la población. Ello incide en la estructura de los ingresos públicos de las provincias (los de propia jurisdicción y los de coparticipación federal), obligando a redefinir el federalismo fiscal.

Un análisis histórico muestra la construcción del poder monopólico del gobierno central en materia de federalismo fiscal, debilitando el federalismo político (autonomías provinciales) y distorsionando el federalismo económico (economías regionales). Desconocer un fenómeno que arranca con la formación del país conduce a inferencias falaces. Esta transformación del federalismo se da en los ámbitos del gasto público, de los recursos tributarios y del financiamiento estatal. De los “desbalances fiscales” ininterrumpidos nace y se consolida un federalismo disociado, en conflicto permanente entre un Estado nacional fortalecido y provincias debilitadas económica y políticamente, con menores potestades tributarias y mayores responsabilidades de gasto tras la descentralización de los servicios públicos iniciada en los 80.

Cada jurisdicción tiene potestades tributarias y obligaciones y responsabilidades en el gasto; no puede establecer tributos ni asignar recursos en jurisdicción ajena sin autorización legislativa o acuerdos federales.

Son de jurisdicción nacional, por ejemplo, la avenida Circunvalación de Rosario, las Rutas 33, 34 y 11, el puente Santo Tomé-Santa Fe, la Ruta 9 o autopista Rosario-Córdoba y la AO12 (todas dependen de la Dirección Nacional de Vialidad). También edificios como los Correos Centrales; las universidades nacionales, sus docentes, investigadores y no docentes; los institutos de investigación y extensión (Conicet, Inta, etcétera); las estaciones ferroviarias, sus vías y terrenos; las tierras de la ex Junta Nacional de Granos y las portuarias no transferidas o vendidas. Estos bienes e infraestructuras, como los ciudadanos jubilados o las fuerzas de seguridad federales (Gendarmería, Prefectura, Policía Federal), no son de la provincia de Santa Fe; están en su territorio y su atención corresponde a la jurisdicción nacional. Los ciudadanos podrían confundir territorio y jurisdicción; los dirigentes políticos, investigadores y periodistas no deberían equivocarse.

Cuando se mencionan las transferencias automáticas de la coparticipación federal, hay que preguntarse: ¿De qué “ayuda” del gobierno central (no de la Nación) se trata? ¿Qué significa que “la Nación proyecta distribuir a las provincias”? Se trata de errores conceptuales no menores. Los incrementos interanuales en las transferencias automáticas se deben a que la recaudación de impuestos coparticipables creció en idéntica magnitud y, como no cambiaron los coeficientes de repartición, el gobierno central y las provincias aumentan sus ingresos tributarios en el mismo porcentaje. En verdad, ocurre lo contrario: las provincias ayudan al gobierno central al permitir la concurrencia de fuentes y al centralizar monopólicamente la recaudación de impuestos propios que luego se distribuyen entre todas según la ley Nº 23.548 (Santa Fe recibe hoy el 8,3 por ciento de la masa distribuible). De hecho, para el presupuesto nacional, la coparticipación de impuestos no es un gasto: no aparece entre sus ingresos tributarios.

A contrario, la utilización discrecional de los mecanismos de transferencias de recursos, a través de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) a municipios y comunas o por el uso monopólico inconsulto de recursos coparticipables destinados a fines no considerados originalmente, genera irritantes desigualdades entre provincias, así como la modificación en la proporcionalidad del reparto entre la Nación y las Provincias, pudiendo no respetarse la cláusula de garantía del 34 por ciento de los recursos totales.

Qué decir del pase por arriba de los gobiernos provinciales cuando el gobierno central otorga obras y recursos directamente a los intendentes. El criterio implícito es una elevada correlación entre la distribución de esos recursos y el signo político de los gobernantes provinciales o municipales.

Se argumenta que la Nación (debiera decir “el gobierno central”) ayuda a las provincias (debiera decir “al territorio provincial”) porque allí se realiza el 74 por ciento del gasto público nacional. Obviamente, y hasta parece poco. Si no, ¿dónde se realizaría? Si viviéramos en un país unitario -como el que tienen en mente algunos funcionarios nacionales-, salvo los gastos en el exterior, el gasto público en consumo salarios, subsidios corrientes, transferencias sociales o en inversión obra pública directa, transferencias de capital caería dentro del territorio nacional según distribución poblacional y actividad económica (suponemos que no hay clientelismo político). Si levantamos el supuesto de país unitario y les superponemos las 24 jurisdicciones subnacionales, el gasto público se localizará en las 23 provincias, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en los 2.171 municipios y comunas.

Lo que no se dice es que ese gasto no forma parte de los ingresos provinciales. El razonamiento de los funcionarios que llegan al gobierno central desde las provincias, como si viviéramos en un país unitario, es llamativo. Actúan como si concedieran una gracia del príncipe a sus vasallos. Al cambiar su federalismo de otrora, expresan un relato falaz y, a sabiendas de que no son ignorantes, conlleva entonces intencionalidad política que muchas veces también es reproducido por investigadores económicos y periodistas.

No es fácil manejar un Estado federal, pero lo complejo no se resuelve confundiendo el gobierno central con la Nación. El gobierno central es parte de un todo: la Nación. El gobierno central expresa al todo, pero no lo es.

(*) Ex ministro de Economía de la provincia de Santa Fe.

De los “desbalances fiscales” ininterrumpidos, nace y se consolida un federalismo disociado, en conflicto permanente entre un Estado nacional fortalecido y provincias debilitadas económica y políticamente.

Los ciudadanos podrían confundir territorio y jurisdicción; los dirigentes políticos, investigadores y periodistas no deberían equivocarse.