La emergencia de la emergencia

Por Danilo Héctor Kilibarda

Recientemente La Legislatura de la Provincia sancionó la ley de “necesidad” o de “emergencia”, o como quiera que se la llame, ley Nro. 13977.

Es conocida mi opinión sobre la llamada “legislación de emergencia”, que ha pasado a convertirse en la forma ordinaria de legislar. Repásense la cantidad de DNU dictados en el orden nacional desde la reforma constitucional de 1994 -Pacto de Olivos- y las numerosas leyes sancionadas en nuestra provincia y en provincias hermanas en idéntico sentido ¿Para qué han servido? Para nada. O para aumentar las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, salteando al órgano legislativo, ante la “vista gorda” del Poder Judicial.

Pero a lo que ahora quiero referirme es a cómo se sancionó la llamada “ley de emergencia” en la Cámara de Diputados.

Según las crónicas periodísticas se aprobó con el voto minoritario de los legisladores presentes, ya que la “mayoría” de ellos se “abstuvo” de votar.

¿Es constitucionalmente válida esta sanción? Bueno, hace tiempo que lo que dice la Constitución no es un “valor jurídico” que sea tenido en cuenta. La “anomia” resulta nuestra principal virtud ciudadana.

Nuestra Constitución fija algunas normas básicas y esenciales referidas a la estructura y funcionamiento de los órganos del poder: Poder Judicial, Poder Legislativo y Poder Ejecutivo. Respecto del Poder Legislativo dice claramente: “Art. 42.- Las decisiones de las Cámaras son válidas si está presente la mitad más uno de sus miembros y son adoptadas por la mayoría de los presentes, salvo los casos en que esta Constitución prescribe mayorías especiales...”. Luego la disposición continúa indicando en qué casos la Cámara podrá sesionar en minoría: para acordar las medidas necesarias para obtener el quórum; para dar entrada a asuntos, escuchar informes o proseguir deliberaciones anteriores.

En el Art. 43 prescribe que cada Cámara dicta su Reglamento.

En lo que nos interesa para la sanción de una ley, la interpretación del texto constitucional no ofrece dificultades. Para los supuestos ordinarios se requiere la existencia de quórum -la presencia de la mitad más uno de sus miembros- y el voto favorable de “la mayoría de los presentes”.

La Cámara de Diputados “se compone de cincuenta miembros” -Constitución Provincial Art 32-. El quórum exigido para sesionar es de “la mitad más uno de sus miembros”; es decir, de veintiséis diputados. Hasta aquí todo va bien. El problema se plantea cuando debe definirse qué se entiende por “mayoría de los presentes” para que la decisión del cuerpo sea “válida”.

Recordemos que nos estamos refiriendo a las “mayorías ordinarias”, ya que la Constitución exceptúa los casos en que se requieren “mayorías especiales”. Así, por ejemplo, la mayoría para decidir sobre las renuncias del gobernador o vicegobernador o de declarar su inhabilidad física o mental sobreviniente y permanente (Constitución Provincial Art. 54 Inc. 3ro -dos tercios del total de los legisladores-); establecer la división política de la Provincia (Constitución Provincial ART. 55 Inc. 2do -dos terceras partes del total de los miembros de las Cámaras-); insistencia sobre el texto de un proyecto sancionado por la Legislatura y vetado por el Poder Ejecutivo (Constitución Provincial Art. 59 -dos tercios de los presentes en cada Cámara-); acusación en juicio político a seguir contra el Gobernador, sus sustitutos legales, Ministros, Fiscal de Estado, miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Cuentas (Constitución Provincial ART. 100 -se requiere los dos tercios de los presentes de la Cámara de Diputados, que es la Cámara acusadora-); declaración de culpabilidad de los enjuiciados (Constitución Provincial ART. 103) se requiere el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, que es la Cámara juzgadora; salvo cuando el enjuiciado sea el Gobernador o su reemplazante legal o un Ministro en que se exigen las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. (Constitución Provincial Art. 104); la ley que dispone la “reforma de la Constitución”, que requiere “el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara” (Constitución Provincial Art 114). Recordemos que la falta de cumplimiento de este requisito sirvió de fundamento para dejar sin efecto las reformas a la Constitución Nacional de 1949.

La Constitución faculta a cada Cámara a dictar su Reglamento (Constitución Provincial ART 43).

El Reglamento regula todo lo relacionado con el funcionamiento del cuerpo: las sesiones preparatorias, la incorporación y juramento de los diputados, el quórum, las sesiones y sus distintas clases, la designación de sus autoridades y comisiones internas, la presentación de proyectos y sus trámites, las disposiciones sobre las discusiones legislativas y de las votaciones, etc.

En lo que nos interesa cabe referirnos a las disposiciones reglamentarias que refieren al quórum y a quienes se consideran presentes a los efectos del quórum. El Art. 14 del Reglamento repite el contenido del Art. 42 de la Constitución Provincial dice: “Para formar quórum legal será necesaria la mitad más uno del número constitucional de Diputados, salvo los casos en los que la Constitución prescriba mayorías especiales. En éstos últimos supuestos se computará el voto del Presidente”.

La mitad más uno de cincuenta son veintiséis.

El mismo Reglamento prescribe que “los Diputados están obligados a asistir a todas las sesiones desde el día en que fueran aprobados sus diplomas” (Art. 15). El Art. 23 del mismo cuerpo normativo es el que obliga a la Secretaría de la Cámara a “publicar de inmediato... los nombres de los Diputados ausentes, con o sin aviso”. Esta “obligación” ha sido sistemáticamente omitida.

¿Qué se entiende por miembros presentes? Miembros presentes son los que asisten a la sesión. Tradicionalmente las sesiones son “presenciales”, es decir con la presencia física del legislador en el recinto de sesiones. Nada impide sin embargo que se autorice la presencia “virtual” de los integrantes del cuerpo.

Para ello basta con una expresa autorización reglamentaria. Así lo ha decidido recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El Reglamento hasta podría autorizar el debate por señas. ¿Acaso no se admite la votación por signos: ponerse de pié o levantar la mano? (Reglamento Art. 177).

Los Diputados “están obligados” a asistir a todas las sesiones desde el día en que fueron aprobados los diplomas -Art.15 del Reglamento-. Creo que este precepto debe ser completado con la exigencia formal de los Art. 11 y 12 del mismo texto legal, ya que una vez aprobados los diplomas se incorporan a la Cámara “después de prestar juramento”.

La obligación de asistencia hace a la responsabilidad funcional propia de los integrantes de uno de los órganos fundamentales de un Estado republicano y democrático. Esa misma responsabilidad es la que determina la “imposibilidad de abstenerse” (Art 184 del Reglamento). La abstención requiere un “permiso de la Cámara”, que la doctrina y la tradición parlamentaria la funda en razones extraordinarias, excepcionales, como situaciones de objeción de consciencia o de incompatibilidad (razones religiosas, filosóficas o de ética pública). El legislador debe participar de las decisiones que tome el cuerpo y votar según sus convicciones o justas razones. Incluso puede formular su propio despacho en absoluta soledad. No es de buena práctica legislativa elegir el atajo de la “abstención” para no comprometerse ante la opinión pública. Su función es precisamente de “compromiso” con la sociedad. Seguro que a la hora de percibir sus dietas no se abstendrá de hacerlo.

Pero aun cuando hubiera logrado el “permiso” para abstenerse, su “presencia” es computable a los efectos del quórum. Así lo resuelve expresamente el Reglamento en su Art. 184. Y como las decisiones de la Cámara deben ser adoptadas “por la mayoría de los presentes” la presencia de los abstenidos cuenta para la determinación de esa mayoría.

A la sesión de Diputados en que se sancionó la ley de necesidad pública Nro. 13.977, asistieron cuarenta y siete (47) legisladores. Sólo se registraron tres (3) ausencias. El Despacho que dio origen a la ley en cuestión contó sólo con doce (12) votos afirmativos y treinta y cuatro (34) abstenciones. La “mayoría” de cuarenta y siete (47), es, cuanto menos, de veinticuatro (24). No existieron otros despachos que compitieran con el aprobado. Salvo que las matemáticas fallen o que la pandemia haya decretado la “emergencia” en la materia, los números no dan. Y si no se alcanzó el número de adhesiones para obtener una decisión válida estamos ante serios problemas de legalidad. ¿Podría darse el supuesto de sancionarse una ley con un solo voto afirmativo?

De cualquier manera, ¡que le hace una mancha más al tigre! Nuestra ley es la anomia; la no ley. A veces pienso que nuestros gobernantes les prenden velas a todos los santos para que la pandemia continúe, porque cuando la pandemia se termine van a tener que empezar a gobernar.

Sintetizando: el Despacho que dio origen a la “ley de necesidad” no contó con el voto de la mayoría de los Diputados presentes. No reúne el nivel de “calidad institucional” establecido por la Constitución. Pero a este déficit debemos sumar otro igualmente peligroso. Los legisladores no pueden “abstenerse” de votar, salvo situaciones excepcionales que no se dieron en este caso. No compartir el Despacho no autoriza una “abstención”, sino, en todo caso proponer una solución distinta.

En definitiva, o nos decidimos a gobernar dentro de la ley, como corresponde a un “Estado de Derecho” -CP Art. 1ro-; o lo hacemos al margen de la ley, por la “ley del garrote”. No nos alarmemos luego por las consecuencias.