Detrás de un boleto de transporte urbano: subsidio y (no) federalismo. Otro modo de ver

Por Alejandro Boggiano

Angel José Sciara

Nuestra Constitución Nacional establece que la República Argentina es un país federal. Desde su reforma en 1994 son tres los niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Este federalismo, tanto en lo fiscal, como en lo económico y lo político, es cuestionado desde hace muchos años, recibiendo diversos calificativos: atenuado, disociado, centralizado, etc. En otras palabras, los hechos muestran que el gobierno central, ha ido monopolizando cada vez más información, recursos, toma de decisiones y capacidad distributiva. El caso de los subsidios al transporte automotor de pasajeros no es la excepción.

La producción del servicio de transporte tiene un costo. Las empresas privadas o públicas que lo prestan recuperan ese costo total y obtienen su rentabilidad de los ingresos por la venta de los boletos. En general, -en ninguna ciudad del mundo-, es posible el traslado completo del costo al precio del boleto, por lo que la tarifa que se cobra es un precio político fijado por debajo de los costos de producción más el beneficio: la diferencia debe ser cubierta por un subsidio o transferencia del sector público al sector privado. En el mundo el transporte público está subsidiado. Y en la provincia de Santa Fe también. Desde el año 2002 cuentan con el aporte de subsidios nacionales, provinciales y municipales.

Toda la normativa generada desde la creación del Fideicomiso del Sistema Integrado de Transporte (SIT) en el 2001 y su regulación posterior, la fijación de las alícuotas a los combustibles o las asignaciones presupuestarias, fueron preparadas por el gobierno central con escasa o nula participación de los otros niveles de gobierno, en paralelo con una distribución territorialmente asimétrica de los recursos involucrados. De este Fondo Fiduciario SIT, surgen los subsidios a distribuir para el año 2020: su monto de $ 88.850.287.747, equivale al 57% del total de los fondos fiduciarios existentes y se integra con un 63,8 de Ingresos Tributarios afectados y un 36,2 % del Tesoro Nacional.

Las varias decenas de leyes, decretos y resoluciones, siempre de carácter "provisorio", que forman un intrincado corpus legal que fue concentrando cada vez más la autoridad de aplicación en un único organismo, el Ministerio de Transporte, con decisiones porteñocéntricas.

Puede demostrarse con datos oficiales, que hasta fines del 2017 el AMBA recibió el 70% de los fondos asignados a subsidios al transporte, contra un 30% recibido por todas las empresas de transporte del interior del país. Esta distribución se agrava en los años siguientes hasta la actualidad. Así, en el 2019 la relación fue de 88% para AMBA y el 12% para las provincias, en tanto que en los primeros meses del 2020, "mejora" el reparto con la suba de la parte provincial al 17%, lejos del 2017 que ya era inequitativo.

Este claro y paulatino deterioro en las asignaciones, fue agravado por la imposición a las provincias de un aporte con fondos propios (sin asistencia alguna del gobierno central) del 50 % de lo que las empresas o prestadores, habían recibido hasta ese momento, tomando como valores de referencia el año 2018. En el caso de la provincia de Santa Fe, los acuerdos establecidos por el gobierno provincial con el Ministerio de Transporte de la Nación por Resoluciones 14/2020 y 140/2020, significan un monto anual de 1.500 millones de pesos a distribuir mensualmente en cuotas iguales. Este Fondo se forma con un 5% de lo recaudado por el impuesto de sellos y con recursos de rentas generales.

En el mes de mayo de este año, la AMBA recibió $ 7.341.387.528 y todas las provincias $ 1.245.396.987 en igual período, esto es, un 85% contra un 15%. Si bien resulta una clara desproporción, su carácter inequitativo se patentiza observando la distribución poblacional del país, correspondiendo al AMBA el 37% de los habitantes contra un 63% en las provincias del interior, según el censo del 2010. La inequidad es más elocuente si se lo compara con datos del sistema: sobre un total de 30.735 unidades de transporte, el AMBA tiene el 60%; sobre un total de 86.621 operarios (choferes, mecánicos, etc.) en la AMBA se ocupan el 61%; sobre un total de 13 millones de pasajeros diarios, en la AMBA se moviliza el 64%.

Este no es un problema solo de federalismo fiscal. Es un problema que afecta económica y políticamente a la población del interior del país. Esta distribución asimétrica e inequitativa de los subsidios al transporte, denotan el poder político concentrado, y su discrecional e injusto reparto involucra a las empresas, que se desfinancian, a sus trabajadores, que no cobran sus salarios en tiempo y forma, y a los ciudadanos que sufren las consecuencias, beneficiando a usuarios del transporte en otro espacio territorial y de otros medios inexistentes en sus provincias (trenes urbanos y subterráneos).

En la estructura de costos operativos, mientras que en el AMBA las empresas cubren el 72% con transferencias y un 28% con la recaudación por tarifa, en las provincias solo se financian con subsidios, en promedio, un 15% de los costos, correspondiendo el resto a los ingresos por tarifas. Otro elemento que agudiza la inequidad económica, es que desde el año 2019, las empresas del interior no cuentan con cupos de gasoil a precio subsidiado.

Muchas veces, se han puesto de manifiesto los niveles de transparencia y ajuste a la legalidad en la distribución del Fondo Fiduciario que, por valores muy importantes, han seguido las autoridades de aplicación. Al respecto, tanto la Sindicatura (SIGEN) como la Auditoría (AGN), han producido diversos y contundentes informes, con conclusiones negativas al funcionamiento del Fideicomiso. No obstante, no ha habido cambios positivos sino los contrarios. A principios del 2018, desaparece la Unidad de Coordinación de Fideicomisos de Infraestructura (UCOFIN) del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, creada en el 2001 dentro del Ministerio de Economía, la que permitía un monitoreo más trasparente de la información. Al darse de baja, desapareció el acceso a los datos históricos desde el 2002 al 2017, tanto del Fondos Fiduciarios de Infraestructura (SIT) como del Fondo Hídrico.

Desinformación y centralización de la toma de decisiones han sido una constante. Desde 2017 el Ministerio de Transporte de la Nación concentra la disposición de los recursos del Fideicomiso así como todas las resoluciones referentes al SIT. Desde el 2018 su titular puede reasignar los fondos devengados en las cuentas del Fideicomiso.

Es evidente que esta injusta asimetría se ha mantenido e intensificado a lo largo de los últimos 19 años. Hace unos días, el gobierno central amplia la asignación en 23.500 millones de pesos para subsidiar el transporte en el AMBA y les comunica a las provincias que el Fondo se agota en agosto; la Cámara de Diputados de la Nación debe salir en auxilio de las provincias del interior, ampliando el Fondo compensador en 9.500 millones de pesos.

Siendo el Fideicomiso compuesto por una recaudación federal, es inaceptable el unitarismo decisional y la consiguiente inequidad territorial y empresarial en su asignación. Las provincias del interior del país dependen del gobierno central o, en su defecto, deben hacerse cargo de la financiación de sus sistemas de transporte y atemperar las consecuencias sobre sus usuarios, empresas prestadoras y sus trabajadores. Otra vez el federalismo, el fiscal, el económico y el político, quedan en un cono de sombra.