Después de ocho horas y media de sesión, el Senado dio media sanción esta madrugada al proyecto de ley que reglamenta la emisión de decretos de necesidad y urgencia (DNU), una rémora desde la reforma constitucional de 1994.

La norma fue aprobada por 42 votos a favor, cifra que coincide con el número de integrantes del oficialismo, y 17 votos en contra pertenecientes al radicalismo, justicialistas disidentes y partidos minoritarios.

La sanción se produjo después de una extenuante sesión, que comenzó a las 17 de ayer y terminó a la 1.30 de hoy, y que abundó en discusiones jurídicas y que tuvo poco voltaje político.

De las ocho horas y media de sesión, casi cuatro horas fueron ocupadas por dos extensísimos discursos de la presidenta de la comisión de Asuntos Constitucionales, Cristina Fernández de Kirchner, uno al inicio del debate de dos horas y media, y otro al final de una hora y veinte minutos.

Como miembro informante, Fernández de Kirchner buscó exponer, siempre en tono irónico, las contradicciones en las que incurrieron referentes de la oposición que se pronunciaron sobre el tema, y demostrar que todos los gobiernos han recurrido a los decretos de necesidad y urgencia para gobernar.

Los diputados Elisa Carrió y Jorge Vanossi, y el senador Rubén Giustiniani fueron algunos de los blancos elegidos por la senadora bonaerense, aunque el mayor peso de sus críticas volvió a recaer en los medios de comunicación, a los que denominó "la otra oposición", con particular énfasis en el diario La Nación.

En su discurso de cierre, le dedicó un párrafo al jefe del bloque radical, Ernesto Sanz, quien en la última reunión de comisión de Asuntos Constitucionales había elogiado la norma, pero ahora se opuso a ella.

La senadora bonaerense lo fustigó a pesar de que Sanz había admitido un rato antes lo que denominó "mi propia contradicción. Yo cometí mi propio error. Yo dije que esta ley era un avance, tuve palabras elogiosas, pero en mi bloque me hicieron ver que me equivoqué".

El radical disidente Rodolfo Terragno retomó el planteo de las contradicciones hecho por Fernández de Kirchner, para recordar la contradicción de la propia primera dama, quien en octubre de 2000, como diputada, presentó un proyecto en el cual el no pronunciamiento del Congreso era interpretado como un rechazo (en 2002 también emitió un dictamen en el mismo sentido, ya como presidenta de Asuntos Constitucionales del Senado). Pese a ello, la primera dama en ningún momento ofreció explicaciones concretas de por qué había cambiado de parecer.

Fernández de Kirchner fue la autora del dictamen puesto en consideración, iniciativa basada en proyectos presentados por ocho senadores de distintas bancadas.

La reforma constitucional receptó el instituto de los DNU, incluyéndolos en el Art. 99, inciso 3� de la Constitución Nacional. Dicho artículo establece el principio general según el cual se prohíbe al Poder Ejecutivo dictar disposiciones de carácter legislativo. No obstante ello, se dispone que ante circunstancias excepcionales que imposibiliten seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para el procedimiento legislativo, el Poder Ejecutivo podrá dictar DNU, con los límites materiales establecidos (materia penal, tributaria, electoral y régimen de partidos políticos).

El aspecto más controvertido es que no le pone plazo al Congreso para que se expida, con lo cual los DNU podrán estar vigentes de hecho mientras los legisladores no se pronuncien.

El dictamen sólo establece plazos al Poder Ejecutivo para remitir los decretos al Congreso (diez días), y a la Comisión Bicameral Permanente creada por la Constitución de 1994 -aunque hasta hoy no integrada- para que emita dictamen (otros diez días).

Si bien indica que las cámaras legislativas podrán abocarse de hecho al tratamiento de un decreto una vez superado ese lapso, aun cuando la comisión no se haya expedido, el proyecto no pone término para que el plenario trate un DNU.

La iniciativa también indica que para que un DNU sea rechazado es necesario que las dos cámaras del Congreso se pronuncien en contra de un decreto.

El senador Rubén Giustiniani elaboró un estudio donde establece que "la mayoría de los DNU que dictó Kirchner tienen que ver con el manejo discrecional de los recursos públicos. Del análisis del universo de los DNUs dictados por Kirchner se desprende que, en la mayoría de los casos, éstos han servido para la distribución de recursos nacionales sin la participación del Congreso de la Nación".

Los DNU se utilizaron sólo en 25 ocasiones a lo largo de 130 años de historia institucional (1853-1983).

Durante el gobierno de Alfonsín hubo 10 DNUs, mediante los cuales se implementaron el Plan Austral (decreto 1096/85), la declaración del estado de sitio (decreto 2069/85), el régimen de emergencia en materia previsional (decreto 2196/86) o la suspensión de la intervención del Tribunal de Cuentas de la Nación (decreto 1411/87).

Menem, a lo largo de sus dos mandatos, fue quien más DNUs firmó, llegando a 545 decretos. La historia es conocida: privatizaciones, desregulación económica, limitación del derecho de huelga, eliminación de asignaciones familiares, modificaciones a las leyes previsionales, reducción del gasto público, etcétera.

De la Rúa firmó 73 en sus dos años de gobierno, entre los que se destacan la reducción del 13 % en los salarios (decreto 430/00), el establecimiento de un tope para jubilaciones y pensiones (decreto 85/01) y el "corralito financiero" (decreto 1570/01).

Duhalde dictó 158 DNUs, entre los que se destacaron el "corralón financiero" (decreto 214/02) y la compensación a los bancos por la pesificación (decreto 910/03).

La mayoría de los 201 DNUs que dictó Kirchner tienen que ver con el manejo discrecional de los recursos públicos. Las modificaciones de las partidas del Presupuesto Nacional y los temas salariales o jubilatorios (incremento de haberes mínimos, asignaciones no remunerativas, etcétera) encabezan el ranking. Le siguen los beneficios fiscales de distinta índole (promoción industrial, incentivos, etcétera), obras y servicios públicos, y la deuda pública.

"El uso de los DNUs está justificado en la excepcionalidad de la situación. Pero lo peligroso es que el presidente recurra a los DNUs como herramienta ordinaria de gobierno. E, indudablemente, pese a contar con una cómoda y disciplinada mayoría en ambas Cámaras del Congreso, Kirchner ha optado por gobernar por decreto", insistió el senador socialista.

Y esto surge claramente de la comparación entre la cantidad de DNUs dictados y los proyectos de ley enviados al Congreso. Si se excluyen los proyectos de ratificación de tratados y acuerdos internacionales (que deben necesariamente enviarse al Congreso como parte del trámite parlamentario de su vigencia), Kirchner envió 56 proyectos de ley contra 67 DNUs durante su primer año de gestión, 45 proyectos de ley y 73 DNUs durante el segundo; y por último, 35 proyectos de ley contra 61 DNUs.

Sanción "ficta"

La reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia fue prometida por todos los gobiernos desde la modificación constitucional de hace doce años, pero nunca fue sancionada por el temor a una autolimitación en el ejercicio del poder. A partir de la sanción de esta norma, que ahora pasará a la Cámara de Diputados, todos los DNU que firme el presidente de la Nación deberán ser ratificados o rechazados por el Congreso. Pero el dictamen puesto en consideración establece que los decretos quedarán vigentes en los casos en los que no exista un pronunciamiento parlamentario. Por este motivo, la oposición considera que no habrá cambios sustanciales respecto de la situación actual, ya que al oficialismo le bastará dejar sin tratamiento los DNU, a partir de su mayoría en el Congreso, para que los decretos mantengan su validez.