Ante un nuevo acuerdo internacional cuya tinta está todavía fresca, la reforma al sistema de relaciones fiscales intergubernamentales en Argentina ha figurado una vez más entre las tareas por afrontar. El momento es propicio para formular algunas reflexiones.

La conformación de un nuevo modelo de federalismo fiscal argentino debería ser algo más que una mera ley de coparticipación de impuestos. Sin dudas, debe conformar un conjunto de componentes. Pero antes de ello, debería corresponderse con alguna forma deseada del federalismo como sistema institucional y abarcativo donde la fiscalidad ocupa un espacio que no es sustitutivo, ni mucho menos, de otros elementos centrales.

En rigor, el federalismo argentino nació de la matriz del siglo XIX, donde la separación ocupaba un lugar predominante. Entendemos por ello una división de funciones o roles, por un lado y una cierta asignación de recursos por el otro. No discrepaba en esa hipótesis de separabilidad del esquema estadounidense o canadiense. Sin embargo, modelos de posguerra como el germánico, fortalecen el federalismo de interconexión. Esta idea resalta la importancia de la cooperación, aunque planteando signos de una tendencia hacia la centralización.

Por otro lado, se ha enfatizado la diferencia entre los federalismos centrípetos, donde la conformación de una unión deriva de unidades o partes preexistentes, contra ciertas configuraciones centrífugas, donde a partir de una unidad o centro poderoso se generan fragmentos que conforman unidades descentralizadas del antiguo todo.

La idea de separación fue asociada a la conformación "dual", donde la interrelación federativa surgía de un diálogo entre la Unión y los Estados o provincias. Se diferencia de la conformación "plural", donde otros niveles además del regional operan como iguales en el escenario de interacción de los miembros de la federación.

Por otro lado, el federalismo construido o por construir puede ser más o menos simétrico. Podría acontecer que sea "nominalmente" simétrico, pero "fácticamente" asimétrico. Las asimetrías pueden ser políticas, demográficas, económicas o sociales. En rigor y en la práctica, puede no ser una asociación entre iguales. El desafío de conciliar unidad con diversidad se potencia según los casos.

El estructura de la democracia y los valores societales asumidos y compartidos moldea a su vez el tipo de federalismo emergente. En ese sentido, un comprensible énfasis en la uniformidad, basado en una lógica aversión a las diferencias, puede conducir a una mitigación de las diversidades posibles y también a una reducción de una razonable descentralización autonomizante.

Lo anterior conduce a postular que la fiscalidad no puede estar separada del esquema de federalismo a construir y sus facetas de mayor o menor contenido autonómico. El modelo presidencialista estadounidense no es equivalente al modelo parlamentario canadiense o australiano, para no citar los europeos. Los Senados, como espacios de representación política regional y territorial, pueden ser "electos" o "designados", lo que incide en su rol "regionalista". El papel del Senado alemán es insistentemente citado como ejemplo de "Cámara Federal" y verdadera barrera contra los excesos del "Bund" (gobierno federal o nacional). Finalmente, un "unitarismo descentralizador" puede operar en un sentido más "federalista" que un "federalismo centralista".

Estas cuestiones han de estar presentes en el debate fiscal argentino. Suele existir una visión minimalista donde todo se reduce a un "reparto de impuestos". Más allá de esto, habrá que trascender un esquema básico donde junto a los recursos, los gastos y las transferencias, existan otros componentes, como las instituciones fiscales y los esquemas de interrelación, que nos ubiquen en un esquema integrado. Esto equivale a considerar el problema con una visión o perspectiva sistémica.

Obviamente, el campo de los ingresos registra internacionalmente grandes batallas. Los esquemas dominados por la participación de impuestos conllevan la determinación de lo coparticipable, omitiendo a veces figuras factibles como las tasas suplementarias sobre impuestos nacionales. La tributación de los recursos naturales basada en lo que algún especialista ha indicado como problema del "accidente geográfico" registra antecedentes en federaciones como la rusa o canadiense y en no federaciones como Colombia. Y las regalías del subsuelo pueden implicar una omisión de las compensaciones o "regalías superficiales".

Los aspectos funcionales y organizacionales importan. Las federaciones evocan órdenes que pivotean en torno de tres niveles de acción gubernamental. Pero realidades como la estadounidense indican cinco o más, donde el juego incluye a condados, distritos escolares (figura organizacional típica), distritos especiales y autoridades de área. En otras realidades, los aglomerados ocupan un papel ligado a los procesos de metropolización. Ello es vital, puesto que las funciones públicas se prestan en determinados entornos geográficos que acotan las posibilidades de las descentralizaciones factibles, que luego habrá que financiar con los suficientes recursos. En el mundo subnacional, hay espacio para conformaciones supramunicipales e inframunicipales.

Las instituciones fiscales, entendidas como "reglas del juego", merecen algún espacio. Las hay de tipo presupuestario como referidas al endeudamiento de los miembros de una federación. En países como Brasil o Argentina esto trae evocaciones inmediatas. En el modelo europeo, hoy sujeto a algunos vaivenes, existe un marco derivado de la cumbre de Maastricht y posteriores, donde opera incluso un "procedimiento de déficit excesivo", ligado a la idea de castigo cuando existe un apartamiento a reglas dentro de un marco con actores múltiples.

En cuanto a las instituciones-órgano u organizaciones habrá que tomar decisiones como fortalecer, transformar o alterar figuras antiguas como la Comisión Federal de Impuestos, de cara al nacimiento del Órgano Fiscal Federal de la Constitución. Aquí se visualizan dos concepciones, una "unitaria" conforme a la cual tal órgano se concentraría en torno de funciones "fiscales" y otra "dual", donde abarque los problemas y el monitoreo del uso del crédito.

Al discutir transferencias, corresponderá computar no sólo las "impositivas", sino también las "presupuestarias" así como el gasto nacional en provincias. Por supuesto que hay otras invisibles, conformadas por esquemas promocionales, que pueden implicar redistribuciones fiscales interregionales, cuya ponderación puede alterar la estructura última de recursos disponibles y funciones asumibles en el nuevo esquema de fiscalidad federal en Argentina.

(*) Doctor en Economía, ministro de Hacienda y Finanzas de la provincia.