El sistema presidencialista después de la Reforma Constitucional de 1994
La Constitución Argentina originaria de 1853-60 adoptó el criterio organizativo propuesto por Juan Bautista Alberdi, que puede resumirse en esta tríada: a) restricción de los derechos políticos (`selección' antes que `elección' de gobernantes); b) sistema presidencial `fuerte' (gestión ejecutiva concentrada), en el contexto de la división de funciones e independencia orgánica propia de las democracias contemporáneas; y c) federalismo débil (sistema `mixto' de descentralización político-territorial).
El sistema presidencial `fuerte' es visualizado por Alberdi como una línea de continuidad entre el pasado, el presente y el futuro, emparentándose con la trayectoria de la Nación misma. En efecto, `el ejecutivo fuerte' reconoce en el criterio alberdiano una tradición histórica latinoamericana, resume las necesidades de la hora organizativa y constituye una opción estratégica para el porvenir: "Yo no vacilaría en asegurar que de la constitución del Poder Ejecutivo, especialmente, depende la suerte de los Estados de la América del Sud" (*1).
El jefe de Gabinete dentro de un sistema presidencialista
La inclusión del jefe de Gabinete de ministros en la Reforma Constitucional de 1994 dejó planteada la pregunta sobre la naturaleza política del nuevo instituto, programado por la ley de necesidad de la reforma bajo el ítem "Atenuación del sistema presidencial" (Ley Nº 24.309, Artículo 2, Núcleo de Coincidencias Básicas, ítem A, incisos a y b).
¿Se trata de un primer ministro, de un jefe de Gabinete, de un alter ego presidencial? ¿Su inserción convierte a nuestro presidencialismo en un neopresidencialismo, en un neoparlamentarismo o en un sistema mixto o sui generis?
Ciertas distinciones clásicas podrán ayudar a encontrar una línea divisoria racional e interpretar los posibles sentidos de su inclusión en la reforma.
Primera interpretación: La distinción entre lo político y lo administrativo. (El jefe de Gabinete de Ministros como jefe de la administración).La distinción entre lo `político' y lo `administrativo' no es pacífica en su formulación doctrinaria pero es contundente en el espacio del sentido común. Inicialmente, podría decirse que la actividad política se despliega a través de la toma de decisiones y la administrativa en la ejecución de decisiones ya tomadas. Se trata de una diferencia conceptual, cualitativa, y no meramente de grado o matiz.En su Teoría de la Constitución, Karl Loewenstein distingue en los siguientes términos lo que él llama `decisión política fundamental' de la `ejecución' de esta decisión: la toma de la decisión política "consiste en la elección de una, entre varias posibilidades políticas fundamentales frente a las que se encuentra la comunidad estatal. Como decisiones políticas fundamentales deben considerarse aquellas resoluciones de la sociedad que son decisivas y determinantes, en el presente y frecuentemente en el futuro, para la conformación de dicha comunidad. Conciernen tanto a asuntos extranjeros como a internos, materialmente pueden ser de naturaleza política, socioeconómica y hasta moral, por ejemplo, cuando se refieren a cuestiones religiosas".En cuanto a la administración -siempre según Loewenstein- "es el aspecto de la ejecución de decisiones políticas que surge con más frecuencia en la vida diaria y este aspecto corresponde a lo que tradicionalmente se ha llamado `ejecutivo'... Para este fin, la función de la ejecución política está equipada con un plantel de personas -funcionarios, burocracia gubernamental- que aplican al caso concreto las normas generales de la legislación" (*2).Trasladadas estas caracterizaciones al tema de la inserción del jefe de Gabinete de ministros en nuestro régimen presidencialista original, una regla clara (cuanto menos en lo teórico) podría ser ésta: el presidente toma, impulsa o apoya (en este último caso cuando son tomadas por otros poderes) las decisiones, el jefe de Gabinete las ejecuta o bien coordina su ejecución. Dicho de otro modo: el presidente concentra dentro del andarivel del Ejecutivo los atributos políticos y el jefe de Gabinete de ministros despliega la actividad administrativa.
Segunda interpretación: la distinción entre la estrategia y la eficiencia. (El jefe de Gabinete de ministros como primus inter pares ministerial).Es posible concebir también al jefe de Gabinete de ministros como un primus inter pares ministerial, ubicado en la línea jerárquica del órgano Ejecutivo entre el presidente y el resto de los ministros, con quienes comparte sólo algunas de sus funciones y responsabilidades.Respecto del presidente, se trataría de un funcionario en línea de subordinación, con mayor razón si la designación y remoción del funcionario se atribuyen al propio presidente.Con relación al resto de los ministros del Poder Ejecutivo, el jefe de Gabinete de ministros estaría -conforme a este criterio interpretativo- en situación de supraordinación, desde que algunas de sus funciones constitucionales específicas involucran inexorablemente a otras carteras ministeriales, excediendo el marco de una mera `coordinación' administrativa.Siendo la competencia del jefe de Gabinete de ministros de carácter mixto (política y administrativa), cabe colegir que el lindero buscado para delimitar lo que le corresponde hacer al presidente y al jefe de Gabinete de ministros no deriva de un criterio conceptual (al estilo `lo político para el presidente, lo administrativo para el jefe de Gabinete de ministros'), sino a criterios de conveniencia o necesidad gubernamentales.¿Cuál sería -según esta óptica- el fundamento de la atenuación (por disminución de funciones) presidencial buscado por la reforma constitucional?: la eficiencia gubernamental, afirmada en criterios de desconcentración y delegación (*3) que permitan al presidente dedicarse a las funciones (políticas y administrativas) que se consideran más relevantes, de acuerdo a la experiencia gubernamental.
Tercera interpretación: la distinción entre lo permanente y lo contingente. (El jefe de Gabinete de ministros como `fusible' del sistema).La doctrina ha caracterizado al parlamentarismo como aquel sistema "que no acepta la rigidez de la separación entre Legislativo y Ejecutivo, sino que -al contrario- institucionaliza su colaboración" (*4).Constituyen notas distintivas del parlamentarismo, con relación al presidencialismo, las siguientes:a) el desdoblamiento subjetivo y funcional del órgano Ejecutivo por el cual se diferencia la jefatura de Estado (un rey, emperador o un funcionario no dinástico, de carácter electivo) y la jefatura de gobierno (asumida por un funcionario normalmente denominado `primer ministro', `presidente del consejo' o `canciller');b) la designación del jefe de gobierno -aunque se concrete formalmente por un acto del jefe de Estado- proviene de un acuerdo parlamentario, porque es en realidad el Parlamento quien se encuentra investido de potestad electoral en la materia;c) el jefe de gobierno requiere para su continuidad contar con la confianza del Parlamento, pudiendo este órgano hacer cesar al funcionario mediante un voto o moción de censura;d) debido a la estrecha relación entre Ejecutivo y Legislativo, la composición del Gabinete presidido por el jefe de gobierno o primer ministro suele albergar representantes de distintos partidos de la oposición (Gabinete de coalición); y,e) el jefe de Estado puede disolver el Parlamento o la Cámara que ha votado afirmativamente una moción de censura contra el jefe de gobierno, para sostener a este último, debiendo llamarse a elecciones para conformar nuevamente al Legislativo.Se reconoce como una de las ventajas del sistema parlamentario -como consecuencia del desdoblamiento entre jefe de Estado y jefe de Gobierno- que, en caso de crisis política, la responsabilidad se hace recaer sobre el último (que es reemplazado por un nuevo funcionario) subsistiendo aquél, que es quien garantiza la pervivencia del sistema.Trasladada la cuestión a nuestro inicial presidencialismo, podría pensarse -en esta línea interpretativa- que el valor buscado en la reforma constitucional sería la estabilidad del sistema político, asumiendo el presidente el signo de la continuidad y el jefe de Gabinete de ministros el de la eventualidad.
Conclusión
¿Cuánto se ha atenuado el presidencialismo argentino con la incorporación del jefe de Gabinete de Ministros?
La práctica política posterior a la reforma constitucional de 1994 mantuvo a nuestro sistema político -con los matices del caso- dentro de la categoría clásica de los presidencialismos (tal como fue concebido en 1853-60). Es evidente que la inserción del jefe de Gabinete de ministros en la experiencia política post-reformista no tuvo la virtualidad de transformar a nuestro régimen en un "sistema mixto" y -menos aún- en un "neoparlamentarismo"; en todo caso, apenas podría enmarcárselo -no sin polémica- dentro de la alternativa más leve de las atenuaciones posibles al ejecutivo fuerte (aquí llamada "neopresidencialismo").
En este contexto, parece claro que:
Se ha operado una transferencia constitucional de funciones (delegación y desconcentración) al interior del propio Poder Ejecutivo;
Se trata de una transferencia vertical (dentro del Poder Ejecutivo entre el presidente y el jefe de Gabinete de ministros) antes que horizontal (entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo);
La justificación de tal transferencia funcional entre el presidente y el jefe de Gabinete de ministros parece oscilar entre los polos `política' y `administración' por un lado y `estrategia' y `eficiencia' por el otro;
Es difícil encontrar en la transferencia de funciones operada entre el Ejecutivo y el Legislativo -como consecuencia de la reforma constitucional- elementos significativos propios del parlamentarismo, en el sentido de trasladar la primacía política hacia el Congreso.Dentro de este contexto normativo no parece factible que el jefe de Gabinete de ministros (habida cuenta de su capitis diminutio política respecto del presidente), pueda considerarse como una válvula de estabilidad institucional (`fusible') para resguardar el sistema en caso de crisis.Decir que el jefe de Gabinete de ministros no tiene la relevancia política necesaria para modificar la raíz presidencial del régimen argentino no supone afirmar que su inclusión resulte irrelevante o contraproducente.Por el contrario, es posible (y aun realmente probable si se respeta la Constitución) que -con el ejercicio de las atribuciones normativas que se le reconocen- el jefe de Gabinete:
Contribuya a evitar la dispersión de responsabilidad propia de la administración pública;
Opere como coordinador jerarquizado de la agenda del Poder Ejecutivo; y,
Permita un contacto más fluido entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, sin que por ello cada órgano pierda su identidad.
(*1) Alberdi, Juan Bautista, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, Capítulo XXV.(*2) Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ed. Ariel, Barcelona, 1976, trad. Alfredo Gallego Anabitarte, págs. 63 y 66.(*3) Una diferenciación conceptual entre `desconcentración' y `delegación' en: Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1977, t. I, pág. IX-24 y ss.(*4) De Vergottini, Giuseppe, Derecho constitucional comparado, Ed. Espasa Calpe, Madrid, 1985, trad. Pablo Lucas Verdú, pág. 304 y ss.
Dr. Horacio D. RosattiDecano de la Facultad de Derecho-UCSF
