Bicentenario de la autonomía provincial (1815 - 2015) - 10

Finanzas públicas y federalismo en la primera mitad del siglo XIX

En tiempos de la declaración autonómica de Santa Fe y la proclamación de su primer gobernador en 1815, el espacio que ocupara el Virreinato del Río de la Plata atravesaba una fase donde el gobierno de Buenos Aires procuraba recrear una nueva centralidad tempranamente discutida, mientras se combatía para afirmar la independencia.

Si la disolución del imperio español representó una macrofragmentación y la de los ex virreinatos una mesofragmentación, las unidades interiores resultantes experimentaron microfragmentación. Son expresión de la segunda el pronto desprendimiento del Paraguay y luego del Alto Perú y la Banda Oriental. Dentro del espacio remanente, desde la base que representaban las Intendencias emanadas de la Ordenanza de 1782, emergieron las provincias autónomas, nuevas áreas de autoridad.

Tal proceso formativo, si bien se afirma a partir de 1820 al disolverse el Ejército del Norte en Arequito, tendría expresiones previas. La subdivisión territorial comenzó con disposiciones del Directorio. En 1814 se dispuso desgajar Entre Ríos de Santa Fe. Lo propio con Corrientes. También en 1815 brotaron los pronunciamientos federales hacia el gobernador Oliden en la propia Buenos Aires.

La economía y su vertiente fiscal fueron inherentes al proceso. Su comprensión debe incorporar la del funcionamiento del Virreinato antes de la Revolución. Tal Virreinato fue una expresión novel y corta de 34 años que significó la unión de dos áreas de influencia de base económica muy distinta, justificada en el interés geopolítico de la Corona por preservar el sur de América del avance portugués. La parte noroeste giraba en torno a los yacimientos de plata de Potosí, Alto Perú, actual Bolivia. La otra comprendía el espacio incidido por el Puerto de Buenos Aires, jerarquizado aún más con el Reglamento de Libre Comercio de 1778.

Transformaciones económicas

Tal matriz original, afectada por la existencia en lo profundo del continente de yacimientos de plata, necesitó un esquema de comunicaciones que en forma diagonal unía el área argentífera con el Puerto de Buenos Aires, por donde en definitiva salían las exportaciones de plata. La ocupación del espacio y el rol clave del noroeste actual como proveedor de insumos del centro económico de extracción y producción del metal respondió a ello. El papel de los cueros y ganadería del hinterland porteño fue creciente pero posterior al predominio de la plata. En el medio, otras zonas, como el centro, el litoral santafesino y Entre Ríos, también proveían a la economía dinámica del norte. Candioti, “príncipe de los gauchos”, abastecedor de mulas que engordarán en Salta y terminarán utilizadas en las minas de plata, expresaba tal sistema.

La independencia y la pérdida del Alto Perú ocasionó un quiebre brutal de ese sistema económico. Tal esquema, articulado en torno a la plata altoperuana, se truncó de golpe al quedar Potosí fuera del espacio bajo control revolucionario tras las derrotas militares que impidieron conservarlo. Las regiones más vinculadas se desquiciaron, debiendo reorientarse hacia el creciente mercado de Buenos Aires.

En tal panorama económico se ubica la centralidad de la cuestión fiscal, sin la cual es inentendible el proceso de formación de la nueva estatidad expresada en provincias que se proclaman autónomas. Como indicara Juan Álvarez, ya en la Gaceta de Buenos Aires, pronto se reflejó el problema esencial que dominaría décadas de historia argentina: “Los federalistas quieren no sólo que Buenos Aires no sea la capital, sino que, como perteneciente a todos los pueblos, divida con ellos el armamento, los derechos de aduana y demás rentas generales”, agregando que “a su vez, Buenos Aires...sublevóse ante la idea de que los dineros de su Aduana... pasaran a depender de las decisiones de un Congreso en que los porteños no tendrían mayoría”.

Si la primera década independiente es de una convulsa combinación de elementos unitivos y autonomizantes, entornados por el elemento cohesivo del conflicto de independencia, desde 1820 el formato de hecho es confederativo, incluido lo que agudamente Alberdi calificó como el “retraimiento” de Buenos Aires con su Aduana. Del Pacto Federal de 1831 nace una confederación formal tenue, pronto dominada hegemónicamente por el gobierno de Buenos Aires.

Cómo financiar la emergente estatidad

Importa entonces cómo financiar a partícipes de un proceso donde tanto la figura de coordinación, representación o gobierno general como los Estados o provincias necesitan sustento fiscal. Aludimos al reparto de las fuentes de recursos que permitan coexistir a los distintos niveles de estatidad emergentes. En los hechos, las provincias argentinas guardaban memoria del sistema de funcionamiento colonial de las Cajas Reales, ubicadas en ciudades principales, con cajas subalternas operando en ciudades menores. Además de los gravámenes sobre la producción de plata, la estructura fiscal abarcaba los impuestos de alcabala, diezmos, almojarifazgos y otros sobre el comercio y rubros diversos en cada Caja, debiendo remitirse los excedentes a la Caja Central en Buenos Aires.

Mostraría magistralmente el profesor norteamericano Klein, que hasta la víspera de la Revolución, la Caja Central del Virreinato en Buenos Aires fue sostenida en gran medida por las remisiones de plata procedentes de la Caja de Potosí. Repentinamente, la pérdida de Potosí no sólo fue una catástrofe para la economía del noroeste y regiones interiores, sino también para las finanzas públicas de la naciente república, pese a la creciente importancia exportadora de cueros y derivados ganaderos.

Sobre el problema de la fórmula o sistema específico de financiamiento de distintas autoridades gubernamentales, la historia ofrecía no sólo el modelo confederal de los artículos de Confederación Norteamericana de 1781, sino incluso el anterior de las Provincias Unidas de los Países Bajos, sin abundar en otros aún más lejanos. En las ex colonias norteamericanas privó un modelo de requisiciones o aportaciones, donde los Estados conservan el auténtico poder fiscal y remiten fondos para sostener al gobierno general que a contracara podía endeudarse. En las siete Provincias Unidas, Holanda como miembro dominante, aportaba el 60 por ciento de los fondos para sostener al gobierno común, aunque éste disponía de ingresos del comercio exterior, orientados principalmente al Almirantazgo. Son casos de capacidad sustancial en los miembros.

En los Estados Unidos de Norteamérica, el federalismo de la Constitución de 1787 tiene origen centrípeto; los miembros convergen en un centro. La Argentina surgió de un proceso inicialmente centrífugo, donde desde un centro otrora virreinal se formaron distintas unidades autónomas que luego, por una segunda fase centrípeta, se unieron bajo la forma de Estado federal. Pero en la fase confederal, había una provincia hegemónica, con el único recurso valioso -la aduana exterior- y una periferia empobrecida tras colapsar la anterior organización económica, que terminaba necesitando esos recursos casi monopólicos derivados de la ventaja situacional de Buenos Aires.

Inestables escenarios institucionales

Las finanzas públicas confederales se expresaron de diferentes formas. Una era la “provincia-metrópoli” en palabras de Alberdi, que tras las reformas rivadavianas de tiempos de la “feliz experiencia” de 1820-25 tenía Aduana, contribución directa, banco, deuda y recursos por emisión de billetes, sin olvidar el uso financiero de la tierra, por un lado, y distintos modelos de “supervivencia fiscal”, por el otro, donde los ingresos tributarios y paratributarios de tipo aduanal ligados al comercio, el endeudamiento recurrente y los auxilios o subsidios de otras provincias dentro de una tradición metalista y aversa a los billetes colorearían su cuadro. Globalmente sería un esquema basado en la imposición indirecta, con escaso peso de la directa y también un importante recurso al préstamo, muchas veces forzoso.

En medio de ese proceso confederalista de facto y en un espacio de transitoria y fugaz autoridad nacional, la Constitución de 1826 alumbró una fórmula, que aún “acaparadora” por unitaria, no carecía de racionalidad técnica. Implicaba impuestos indirectos para el “gobierno general” y directos a las provincias. Se traducía en que los ricos recursos aduaneros quedaban en la Nación y los difíciles, resistidos y menos productivos directos, en las provincias. Había también subsidios -aunque reintegrables- para aquéllas con problemas. Diferencias aparte, contenía elementos rentísticos que referencian la fórmula federal de 1853.

No en la teoría, pero sí en la cruda práctica política y económica, Rosas empleó el mecanismo del subsidio a provincias, que en un esquema de concentración de recursos en la Aduana Exterior era una consecuencia frecuente. Santa Fe, pobre en relación con el modelo correntino e incluso con otros, como Entre Ríos o Córdoba después de 1830, requirió del mismo para equilibrar sus finanzas, donde los viejos impuestos de raíz colonial y el uso del crédito le aportaban fondos muy menguados.

Cuarenta años después del esquema contenido en el trípode documental de 1813, conformado por las célebres “Instrucciones” y los Proyectos de Constitución Federal y Provincial con impronta de Artigas y más allá de Fragueiro y sus propuestas en las “Cuestiones Argentinas” de 1852, cuando Alberdi debe ensayar una fórmula en su propio proyecto de Constitución, curiosamente parece descansar en la raíz confederalista. Las provincias deben sostener al gobierno nacional. Y lo propio, en el proyecto de Pedro de Angelis, muy importante antecedente al respecto. Pero eso sería recién en la antesala constitucional, al despuntar la segunda mitad del siglo XIX.

Por Miguel Ángel Asensio

En la cruda práctica política y económica, Rosas empleó el mecanismo del subsidio a las provincias, que en un esquema de concentración de recursos en la Aduana Exterior era una consecuencia frecuente.