Acerca de la gratuidad del Boleto Educativo

Por Ángel José Sciara

En el artículo 40 del Proyecto de ley de necesidades públicas (ex de emergencias) enviado recientemente a la legislatura por el PE provincial, se propone, mediante franquicias adicionales, “garantizar progresivamente la absoluta gratuidad del boleto educativo en todos los niveles y modalidades”, desde el jardín de infantes hasta la universidad y para el transporte urbano e interurbano. Y sigue: “A tales fines podrá afectar, si fuera necesario, las disponibilidades financieras resultantes de las operaciones de crédito que concierte conforme a la autorización conferida por el artículo 25, y disponer las modificaciones necesarias al Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recurso, incluido incrementar el nivel de Transferencias”. Las acciones inherentes para ello, quedarán incorporadas como Programa al Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos (las negritas son nuestras).

Este tipo de franquicias ya existe en otras provincias argentinas y su objetivo es facilitar el acceso a las escuelas y a la educación, eliminando el costo del transporte para los hogares. Según un estudio reciente sobre la estructura de consumo de los hogares argentinos en una familia con hijos/as, el transporte participa en más del 15% del gasto total en consumo. Y en la canasta básica mensual educativa de un estudiante universitario, el transporte insume un 35% del total (según datos de La Capital, 03/03/20, p. 5).

Lo cuestionable de esta decisión política, es mezclar una promesa de campaña dentro de una ley de necesidad pública en supuesta situación de emergencia.

En lo que sigue expondremos el contexto conceptual y económico e intentaremos advertir sobre algunas consecuencias económicas y fiscales de su implantación, hoy y siempre.
La producción del servicio de transporte tiene un costo. Las empresas privadas o públicas que lo prestan recuperan ese costo total y obtienen su rentabilidad de los ingresos por la venta de los boletos. Desde el año 2003 cuentan necesariamente con el aporte de subsidios nacionales, provinciales y municipales.

Dado el precio de los insumos y de la fuerza de trabajo, el costo total por pasajero depende, básicamente, del volumen de los pasajeros/km. En la ciudad de Rosario, a junio del 2019, ese costo era de 50,8025 pesos, para un pasajero equivalente/km de 2,1783, valor que viene decreciendo en los últimos 15 años, por múltiples razones: nuevos medios de transporte, relocalización de la actividad económica, nuevas franquicias, etc. Desde septiembre de ese año, el boleto cuesta 32,50 pesos, con descuentos en determinadas circunstancias de compra. ¿Quién se hace cargo de la diferencia, diferencia que crece si el índice de pasajero equivalente/km disminuye?

En general, y creo en ninguna ciudad del mundo, es posible el traslado completo del costo al precio del boleto, por lo que la tarifa que se cobra es un precio político fijado por debajo de los costos de producción más el beneficio: la diferencia debe ser cubierta por un subsidio o transferencia del sector público al sector privado. En general, funcionan mejor los subsidios a la demanda (descuento a jubilados, a estudiantes, discapacitados, etc.), llamados franquicias, que los subsidios a la oferta (prestadores del servicio). Aún reconociendo su impacto económico sobre los afectados, no debe pasarse por alto su carácter inequitativo en términos distributivos.
El transporte público de pasajeros en el mundo está subsidiado. Y en la provincia de Santa fe y en la ciudad de Rosario también.

El Gobierno Nacional a través del recién estrenado Fondo Provincial al Transporte Automotor Urbano e Interurbano de Pasajeros, ha girado a nuestra Provincia dos partidas: la primera de ellas, es para todos aquellos servicios que utilizan el sistema SUBE (se podría escribir un libro con las conveniencias y las inconsistencias de este sistema), por un monto de $ 55.442.379,93 y, para el resto de los servicios sin SUBE, $ 152.846.254,90, lo que hace un total de $ 208.288.634,83 mensuales, bajo un convenio de cuatro meses, según el artículo 14 del mismo. A ello se le suma un monto de $ 100.000.000 mensuales, resultante del Fondo de Asistencia al Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros de la Provincia de Santa Fe.

En el presupuesto 2020 de la Municipalidad de Rosario, se contemplan subsidios para gastos corrientes y para bienes de capital al sistema público y al privado, en el orden de los 1.300 millones de pesos anuales, financiados con rentas generales y con recursos del fondo compensador (multas, estacionamiento medido, etc.).

Hoy existe en Rosario el medio boleto para los estudiantes de todos los niveles. En el ciclo lectivo 2020 se estima que más de 60 mil estudiantes gozarán del descuento del 50% en el boleto del transporte urbano de pasajeros (La Capital, 02/03/20, p. 5). Los pasajeros con gratuidad (Jubilados y discapacitados) significan entre un 5 a un 8 % en todos los sistemas de pasajeros provinciales y/o urbanos; y los estudiantes con franquicia del 50 % rondan entre un 18 a un 25 %, según la estacionalidad, la zonificación y el tipo de servicio. En la modalidad interurbana, el boleto educativo gratuito beneficiará a unos 118 mil estudiantes; hoy alrededor de 80.000 ya tienen franquiciado el 50%. Sin duda, aumentará la demanda del boleto gratuito tanto urbano como interurbano y disminuirá el índice de pasajero equivalente/km: la economía endógena del sistema se debilita. Cuando se instaló el boleto gratuito para los jubilados, se estimó a priori unos 15 mil usuarios pero se llegó a cerca de 50 mil beneficiarios. Las transferencias del sector público al privado necesariamente se incrementarán y se modificará la estructura de financiamiento de las empresas prestatarias.

La gratuidad no es gratis. Lo que el Estado entrega en forma gratuita, por ejemplo, medicamentos, atención médica, servicio de transporte urbano e interurbano, etc., tiene un costo de producción que debe ser recuperado. Si no es a través del precio que paga el usuario, tiene que serlo mediante una transferencia de ingresos o subsidio al productor desde el sector público, disponiendo para ello de sus rentas generales o rentas afectadas creadas al efecto. O sea, que el boleto gratuito y las franquicias prexistentes, significan que el costo de producción del transporte es pagado solidariamente por toda la población a través de los impuestos, en el mejor de los casos. Que no es este.

En el diario La Capital del 26/02/20, p. 4, se lee que la gratuidad del boleto educativo “no se trata de franquicias, como está implementado en Rosario, ...,el medio boleto que termina pagando el sistema. En este caso es el Estado el que va a invertir para que tengan boletos los que van a aprender y a enseñar. Por todo esto, es inevitable una inversión del Estado provincial y por eso necesitamos recursos” (negritas son nuestras). Resulta una justificación confusa y falaz. El sistema (o sea todos los que pagan el boleto), es incapaz hoy de absorber los descuentos existentes, y mucho menos los que vendrán, de allí la necesidad del subsidio estatal; lo sería en Rosario si el boleto fuese de 50,8025 y, entonces, el subsidio cero. Por su parte, a los efectos presupuestarios, el monto del subsidio incremental y total, no debe ni puede ser considerado como inversión, sino que es un gasto o transferencia corriente.

Las partidas quedarán incorporadas como Programa en el presupuesto público, dice el artículo 40. De allí resulta la incorporación en el presupuesto público de un gasto estructural, (no circunstancial o cíclico), esto es, perdurable en el tiempo, podría decirse que permanente, en tanto que sería muy difícil disminuirlo o eliminarlo en el futuro, aunque no imposible, pagando los costos políticos que ello entrañe y los afectados el costo social consiguiente. En ello habrá pensado el gobernador de Córdoba, Schiaretti, al disponer que en el 2020 no habrá boleto educativo gratis para todos, en función del ajuste del gasto público en la provincia de Córdoba.

Para no aumentar el gasto en el presupuesto vigente, la partida necesaria puede crearse o suplementarse a través de una modificación compensada: no se necesita ninguna ley de necesidad pública. La asignación de la partida presupuestaria correspondiente tendría que ser financiada con recursos tributarios. De no ser así, como se sugiere como posibilidad en el proyecto de ley referido, aumentaría el gasto total aprobado, consiguientemente el déficit y tendría que ser financiado con endeudamiento. Es un error económico, aunque sea por única vez. Un endeudamiento para financiar gastos corrientes no resiste el menor análisis de una buena gestión pública.

En suma:

Se quiere cumplir con una promesa de campaña: su forma de implementación es desprolija y financieramente inadecuada.

Se la incorpora indebidamente en una ley llamada de necesidad pública (antes de emergencia); y comienza a ejecutarse (llamando a inscripción para el boleto interurbano) antes de la sanción de la ley;

No aparece estimado el costo fiscal de su puesta en ejecución; no se tiene en cuenta la precariedad del convenio con el gobierno nacional; no se conocen estimaciones del impacto sobre el índice de pasajero equivalente/km, dado el aumento de los beneficiarios y la transformación de la franquicia del 50% en franquicia completa, ergo, no se dice en cuanto aumentará el costo total por pasajero.

La ley le permitiría aumentar el gasto público superando el presupuestado para el 2020 (414.000 millones);

La ley autorizaría a financiar un monto desconocido mediante endeudamiento para gastos corrientes, con entidades ignotas y condiciones y costos financieros indeterminados; en tanto impuestos futuros, los beneficiarios de hoy se lo tendrán que agradecer a las generaciones futuras, esto es, equidad intergeneracional invertida;

Se crea un gasto público estructural que, en tanto no sea financiado con recursos tributarios, requerirá un endeudamiento permanente para gastos corrientes, decisión económicamente insostenible.

En general, en ninguna ciudad del mundo, es posible el traslado completo del costo al precio del boleto, por lo que la tarifa que se cobra es un precio político fijado por debajo de los costos de producción más el beneficio: la diferencia debe ser cubierta por un subsidio o transferencia del sector público al sector privado.

El boleto gratuito y las franquicias prexistentes, significan que el costo de producción del transporte es pagado solidariamente por toda la población a través de los impuestos, en el mejor de los casos. Que no es este.