Autonomía municipal: mucho ruido y pocas nueces...

Por Guillermo Jerez (*)

La cuestión de la autonomía municipal ha vuelto a resonar en estos días en el debate público de la provincia de Santa Fe, bajo el auspicio del gobernador O. Perotti y de su ministro de gobierno, R. Sukerman. Si bien no representa una de las principales preocupaciones de la ciudadanía, ofrece una buena oportunidad para reflexionar sobre sus razones, implicancias y pertinencia.

Este debate convoca también a otras cuestiones que no se pueden soslayar, como la CFI (Coparticipación Federal de Impuestos), la Coparticipación Provincial, etc. Vamos a empezar por anudarlas, como principio ordenador de la discusión.

En nuestro país de acuerdo al art. 5 de la Constitución Nacional (que viene de la CN de 1853) que establece, de manera implícita, el federalismo en tres niveles: "Cada provincia dictará para sí una Constitución (...) y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria."

Esto hace que existan tantas localidades como regímenes municipales. En nuestra provincia, el régimen municipal lo establece la C.P (Constitución Provincial, 1962) en sus arts.106/7/8 y la Ley Orgánica de Municipios (1986). En la primera, se establece cantidad de población para constituirse como municipios o comunas, las categorías de los mismos, atribuciones, funciones y potestades tributarias. En la segunda, se establecen las funciones o competencias de los municipios: obra pública, sanidad, seguridad, hacienda, cultura física y deporte, orden social.

Al ser ambas normas previas a la reforma de la constitución del 94', entran en tensión con la autonomía municipal consagrada en el artículo 123 de la C.N, que prescribe: "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero."

Desde entonces, todas las provincias argentinas consagraron expresamente en sus cartas magnas la autonomía municipal (con excepción de las autárquicas Buenos Aires, Santa Fe, Mendoza y Formosa). El reciente fallo sobre la autonomía municipal de la CSDJ (octubre 2020) en su manifiesta ambigüedad, abrió la ventana para que entren las iniciativas como las del ministro de gobierno. Puesto que exhorta a la provincia a "actualizar sus normas pertinentes", sin explicitar que tiene que hacerlo a través de una reforma constitucional.

No obstante, cabe señalar que en la mayoría de las constituciones provinciales vigentes (también la de Santa Fe) se aseguran la autonomía política (elegir las autoridades: intendentes y concejales), administrativa (definir su estructura orgánica y nombrar funcionarios), económico-financiero (obtener recursos, manejar y administrar el presupuesto).

La que no se garantiza -en el caso de nuestra constitución provincial- es la autonomía institucional, es decir, no se otorga la facultad de poder constituyente para que los municipios puedan sancionar su propia carta orgánica a partir de una convención constituyente. Como efectivamente sucedió en las ciudades Santa Fe y Rosario en el año 1933, cuando se puso en vigencia la CP del año 1921. Por esas paradojas de la historia, nuestra provincia fue la primera en el continente que consagró en su constitución provincial la autonomía municipal; mientras que hoy es una de las cuatros provincias que aún no se aggiornaron a lo que dicta la CN del 94'.

Para ponderar las bondades de la autonomía municipal en el plano institucional, podemos evocar el régimen municipal de la Constitución Provincial de 1921 (una constitución progresista en muchos aspectos, que mantiene vigencia en muchos de sus postulados): cartas orgánicas (para los municipios de primera categoría), formas de participación democrática semi-directas (referéndum, revocatorias). Se podría pensar en elección por voto directo de los representantes de los órganos de control, cantidad de concejales, mecanismos de elección; y todo aquello que quepa en la imaginación de los convencionales constituyentes.

Estos ejemplos, sumados a las nuevas funciones que los municipios fueron asumiendo en los hechos -como consecuencia de la descentralización de funciones de nación a las provincias y municipios durante los años menemistas-; más el peso que le confieren a los gobiernos locales las agendas de los organismos internacionales como los Objetivos del Desarrollo Sustentable de la ONU y la Nueva Agenda Urbana-ONU, dan cuenta de la relevancia del tema.

Podemos afirmar -mediante un razonamiento elemental- que la autonomía municipal debería consagrarse expresamente en la C.P, para lo cual habría que llevar a cabo una reforma constitucional. Si a este razonamiento, le sumamos otros argumentos fiscales y financieros -como veremos luego-, a nuestro entender no quedan dudas sobre el camino que debería seguir la dirigencia política santafesina.

En nuestro país no se puede debatir la autonomía municipal, sin discutir el federalismo fiscal. Si tenemos en cuenta que, en la práctica, todos los municipios del país dependen fuertemente de los gobiernos provinciales y nacionales, debido a la centralización de los recursos y a la descentralización del gasto, se puede observar que, promediando: nación recauda 80% y gasta el 58%; la provincia recauda 16% y gasta 33%, los municipios recaudan 4% y gastan 9%. La diferencia entre lo que recauda y gasta cada nivel es lo que da lugar al "sistema de transferencias intergubernamentales".

Como sabemos, la CFI es el mecanismo mediante el cual se efectúan las transferencias intergubernamentales (régimen de coparticipación). Que en nuestro país está atado con alambres, ya que data de una ley de 1988 (23.548), como régimen transitorio que se prolongó a través de los sucesivos "pactos fiscales", que vienen burlando el mandato constitucional que exhortaba a Nación y a las provincias a contar con una nueva Ley Marco para el año 1996. La distribución primaria hace que Nación se quede con el 42 % de la masa coparticipable, y las provincias con el 54 %. De lo que se coparticipa a las provincias (distribución secundaria), a Santa Fe le corresponde un 9,28%.

Por su parte, la provincia de Santa Fe, coparticipa el 13% de la CFI de la siguiente manera: 8% entre municipios, 3% entre comunas, y el 3% a las ciudades de Rosario y Santa Fe. Esta distribución se da en virtud de una ley provincial de adhesión. Puesto que la Constitución provincial nada dice acerca de cómo deberían distribuirse los recursos en nuestra provincia de la CFI.

Además, la provincia recauda por su parte a partir de los siguientes impuestos (algunos de los cuales se coparticipan, y cada uno se rige por una norma distinta): Ingresos Brutos (representa el 85% de la recaudación), se coparticipa el 90%; Imp. Inmobiliario (representa casi el 11%), se coparticipa el 50%; Imp. Automotor (representa un 8,6%) y se coparticipa el 90%. Actualmente en el municipio de Santa Fe bajo este esquema, el 80% de los recursos totales son de libre disponibilidad, lo que le da una autonomía financiera considerable.

Ésto nos indica dos cosas: la falta de una norma clara que ordene la coparticipación provincial; y la regresividad del sistema impositivo provincial, dada la preeminencia que tiene el impuesto a los Ingresos Brutos (indirectos) sobre los impuestos directos. Dos argumentos más sobre la necesidad de la reforma constitucional de la provincia.

En conclusión, como partido municipal, Barrio 88 siempre va a promover formas participativas de la democracia, la autonomía municipal va en esa dirección. No obstante, entendemos que la CN delega en los convencionales constituyentes de cada provincia el "reglar su alcance y contenido", lo cual habilita el camino a una reforma de la constitución provincial. Y ese es el camino que debe seguir la dirigencia política santafesina.

Asimismo, la autonomía municipal tendrá una aplicación restringida si no se resuelven los problemas de una reforma fiscal nacional: reforma tributaria, nueva ley convenio entre Nación y provincias, y una nueva fiscalidad municipal. Acompañado por un nuevo ordenamiento normativo de la coparticipación provincial.

(*) Concejal Barrio 88

Por esas paradojas de la historia, nuestra provincia fue la primera en el continente que consagró en su constitución provincial la autonomía municipal; mientras que hoy es una de las cuatros provincias que aún no se aggiornaron a lo que dicta la CN del 94'.

La autonomía municipal debería consagrarse expresamente en la C.P, para lo cual habría que llevar a cabo una reforma constitucional. Sumamos argumentos fiscales y financieros que no dejan dudas acerca del camino que debería seguir la política santafesina.