Convención Reformadora: los límites y los consensos

Oscar M. Blando (*)

La discusión sobre los alcances y límites de una Convención constituyente o “reformadora” en los términos de la Constitución de Santa Fe, está saldada desde la doctrina constitucional y desde la letra misma de los artículos de nuestra Carta Magna provincial. Sin embargo, no está de más subrayar y aclarar algunas cuestiones sustanciales que hacen al proceso reformador que deberán presidir una modificación de la Constitución provincial.

En primer lugar digamos que la Constitución de 1962, usando una terminología clásica, es una constitución “rígida”: no puede reformarse sino mediante un proceso especial, un quorum, una “ley especial" y un órgano específico (art. 114). Es decir, se adopta un procedimiento distinto al de la legislación ordinaria ya que será la legislatura quien deberá sancionar la ley de necesidad de la reforma pero no será ésta quien efectivamente produzca las mismas, sino una Convención que ejercerá el poder constituyente derivado.

Suele decirse que el proceso reformador tiene dos grandes etapas una preconstituyente, y luego la constituyente propiamente dicha. La primera asignada a la legislatura provincial y la segunda a un órgano ad hoc o especial: la Convención Reformadora.

La etapa pre constituyente es la de “iniciativa”: la Constitución provincial le encomienda a la cámara de diputados y a la de senadores que “declare la necesidad de la reforma" con mayorías agravadas: “con el voto de las dos terceras partes de cada cámara". La Constitución delega únicamente en los legisladores la misión de decidir “qué” reformar. Según la letra expresa de la Constitución, esa reforma podrá ser “total o parcial", y “en este último caso, los artículos o la materia que hayan de reformarse". Todos los intentos desde 19 84 hasta la fecha en Santa Fe, han sido de reforma parciales, como en el caso actual: existe consenso en no conmover los cimientos mismos de la Constitución de 1962: hay un “minimun constitucional inviolable" que podrá mejorar- se progresivamente en derechos y garantías y adaptarse a los tiempos actuales con inclusión de instituciones y órganos de poder más democráticos, representativos, igualitarios y transparentes.

En consecuencia, los límites de la convención constituyente están dados en la norma declarativa de la necesidad de la reforma. Es más, nuestra carta magna aclara que “en los casos de reforma parcial la Convención no puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley" (art. 115). La Convención constituyente pues, sólo es “soberana” para moverse dentro del marco que la ley de necesidad de la reforma le ha dictado. Nunca fuera de ella. Con- cierne a la Convención su “ordenamiento interno" y posibilidad de la prórroga de su duración por la mitad del plazo fijado por la ley, pero no podría pronunciarse sobre los temas materias o artículos no habilitados por la ley aprobada por la Legislatura. Solamente dice el texto constitucional, “no está obligada a modificar o suprimir las disposiciones de la Constitución si considera que no existe la necesidad de la reforma declarada por ley" (art. 115 último párrafo). Es decir, no está obligada, en todo caso, a aprobar todas las modificaciones propuestas, pero sí “expedirse sobre todos los puntos susceptibles de reforma”, ya que si no lo hiciere “se entenderá que ésta (la reforma) no se ha producido en parte alguna".

En consecuencia, la Convención Reformadora es un órgano que deriva de la propia Constitución y por tanto, carece de competencia originaria que sólo posee el poder constituyente “fundacional” o constitutivo del Estado.

La norma constitucional santafesina delega el poder para proceder a su propia reforma en un órgano constituyente complejo que tiene tres instancias: a) la legislativa a través de Sus diputados y senadores que, con mayorías agravadas, deberá declarar la necesidad de la reforma y los temas o artículos a reformar; b) el electorado, que deberá elegir a sus representantes que son los que las reformas dentro del marco de la ley de la Legislatura y c) la Convención Reformadora que será finalmente quien tomará la decisión sobre las modificaciones o sustituciones al texto actual.

Como lo ha expresado con meridiana claridad el “Dictamen Preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia”, Comisión creada por el presidente Raúl Alfonsín en 1985 y presidida por el gran jurista Carlos Nino y que adapto a nuestro caso: una declaración de “soberanía” absoluta de la Convención Constituyente implicaría además de una violación legal y constitucional, burlar tanto la competencia y la calificación de la mayorías legislativas previstas en la Constitución que decidieron qué debe reformarse, cuanto quebrantaría también el voto popular que tuvo en cuenta la declaración de ese órgano legislativo al elegir a los miembros de la Convención.

Lo que hoy se torna imperioso es la búsqueda de los consensos suficientes en torno a la necesidad dela reforma y poder concretarla en 2018: un año no electoral. Desde mediados de 2016 el Gobernador Miguel Lifschitz abrió un proceso constitutivo inédito con la sociedad civil, las organizaciones políticas, sociales, académicas, que se denominó “Bases para la Reforma" que con sus aportes, ha servido de fundamento para una propuesta de ley de necesidad de la reforma que deberá ser sometida al escrutinio político y social. Es hora de que en esta etapa pre constituyente los legisladores discutan la ley de necesidad y la aguda de temas sujetos a reforma: hay que hacer los esfuerzos necesarios para alcanzar todos los acuerdos posibles, los puntos básicos en lo que hay consensos y dar así la mayor legitimidad política ala reforma.

Pero también será necesario profundizar el diálogo ciudadano e institucional ya iniciado desde el 2016 para dotar de legitimación social a la reforma: el pueblo deberá apropiarse del debate y de los contenidos sobre la reforma, garantizando que su ‘voz’ sea escuchada y se sienta protagonista del cambio institucional. La participación igualitaria y pública del mayor número en esta etapa y en la constituyente propiamente dicha, permite algo fundamental: hacerlos partícipes de las transformaciones y la toma de conciencia cívica sobre los beneficios que la reforma y la Constitución significan concretamente para la vida de cada uno y de todos en una sociedad democrática.

(*) Doctor en Derecho. Docente Universitario. Director de Reforma Política y Constitucional del Gobierno de Santa Fe.

Todos los intentos desde 1984 hasta la fecha en Santa Fe, han sido de reformas parciales, como en el caso actual: existe consenso en no conmover los cimientos mismos de la Constitución de 1962: hay un “minimun constitucional inviolable”.

También será necesario profundizar el diálogo ciudadano e institucional ya iniciado desde el 2016 para dotar de legitimación social a la reforma: el pueblo deberá apropiarse del debate y de los contenidos sobre la reforma, garantizando que su ‘voz’ sea escuchada y se sienta protagonista del cambio institucional.

Es hora de que en esta etapa pre constituyente los legisladores discutan la ley de necesidad y la agenda de temas sujetos a reforma: hay que hacer los esfuerzos necesarios para alcanzar todos los acuerdos posibles, los puntos básicos en lo que hay consensos y dar así la mayor legitimidad política a la reforma.