Sobre la ley imposible

Por Dr. Sergio Miguel Hauque (*)

Una vez más, y van ya muchas veces, Argentina se enfrenta a una situación recurrente. De repente, por algún disparador quizás casual, se descubre que existe alguna competencia, servicio o función estatal incumplida o insuficientemente sostenida. La crisis se desata y como decía el viejo himno "todo el país se conturba con gritos de …furor". En reuniones febriles se discute y discute, hasta que alguien descubre alguna fuente de ingresos nueva o se la quita a alguien, dicta un parche normativo y "soluciona" el problema. Solo durante ese corto tiempo, los argentinos recordamos que tenemos olvidado el dictado de la ley que debería fijar las reglas estables de distribución de los recursos públicos de nuestro país federal desde 1996. Inmediatamente después de "solucionado" el episodio, lo olvidamos nuevamente y guardamos ese tema en el arcón de los temas olvidados.

Sin embargo, el episodio normalmente no termina allí. El actor perjudicado por la quita de recursos decide judicializar el conflicto, intentando según las reglas procesales llegar más temprano que tarde a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El sistema judicial, que mucho más tarde que temprano debería dictar resolución, esperará primero que mediante algún acuerdo, pacto o consenso fiscal parcial se logre emparchar un poco el conflicto entre los actores enfrentados. Si eso se logra, todos los actores de ese acuerdo, pacto o consenso parcial, encabezarán el documento con el solemne compromiso de acometer de inmediato las tareas necesarias para lograr rápidamente el dictado de la ley de coparticipación federal pendiente, e incluirán una cláusula para correr por cuenta del erario público los ingentes costos de todos los litigios desatados. Normalmente también, los compromisos parciales asumidos a través de ese nuevo "parche" tampoco se cumplirán, sino que se prorrogará una y otra vez el plazo para su cumplimiento, en un nuevo acuerdo, pacto o consenso futuro que sumará un parche más al problema.

Esta vez fue la remuneración de la fuerza de seguridad de la provincia más importante de la Argentina el problema, y la "solución" fue echar mano de recursos que hasta ese momento correspondían a la ciudad autónoma de Buenos Aires. Sería interesante que intentemos apostar con el lector, sobre cuál puede ser el próximo episodio que dispare otra crisis similar.

La ley de coparticipación federal en Argentina, mandada dictar por la Constitución a partir de su reforma de 1994, es un tema manido. Ríos de tinta se han usado para la materia y ya se han secado. Se hubieran podido llenar océanos con el café servido en reuniones en las que se ha discutido este tema. Sin embargo, cuando a los hechos nos remitimos, no hay proyectos de ley con estado parlamentario a la fecha, ni visos de que algún proyecto pueda lograr consenso en el futuro cercano.

El dinero es el nervio del progreso y del engrandecimiento, es el alma de la paz y el orden, ...Sin él, la República Argentina no tendrá caminos ni puentes, ni obras nacionales, ni ejército, ni marina, ni gobierno general, ni diplomacia, ni orden, ni seguridad, ni consideración exterior" (Alberdi Juan B. Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina. Buenos Aires. Platero, 1991: 116)

En efecto, la cláusula transitoria sexta de nuestra Constitución sigue remarcando que: «Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996». Los constituyentes de Santa Fe y Paraná de 1994 mandaron al Congreso Nacional y a las Legislaturas provinciales una tarea que aún no se cumple, a pesar de haber superado el plazo en más de 23 años. Este incumplimiento es evidentemente inconstitucional.

El problema es tan complejo que ha hecho que los autores hablen de una ley "imposible", dado que requiere el consentimiento unánime de todas las jurisdicciones. Sin embargo, su existencia es central para lograr "constituir la unión nacional" que pregona nuestro Preámbulo. Entendemos que uno de los contenidos fundamentales de esa unión, está determinado por el acuerdo sobre la cuantía y el destino de los recursos del Sector Público en su conjunto, y que mientras ese acuerdo no esté plasmado la unión nacional no está verdaderamente constituida.

Desde el mismo nacimiento del Estado Argentino, la historia nos recuerda que la lucha por las fuentes de ingresos entre Nación y Provincias, fue la base de las guerras que precedieron a la organización nacional. Más allá de la Constitución de 1853, fueron la batalla de Pavón juntamente con la reforma constitucional de 1866, los hechos que cerraron aquella etapa, al otorgar la exclusividad permanente sobre las rentas aduaneras al nivel Nacional del Estado Federal. Mientras Buenos Aires no aceptó de hecho y de derecho ese pacto fundante, las Provincias Unidas vivieron la secesión de su provincia más importante.

El problema al que nos enfrentamos para la sanción de este régimen consiste esencialmente en lograr acordar entre todas las jurisdicciones la forma de distribución de esos ingentes montos de recaudación que constituyen el "núcleo duro" de los recursos públicos en Argentina. En los últimos años en que el tema estuvo en la agenda de la política argentina, se consolidó una tendencia de pensamiento que el dictado de una nueva ley de coparticipación conforme lo normado por el artículo 75 inciso 2do de la Constitución Nacional es "prácticamente imposible"

En pocas palabras, ningún actor político del sistema estaría dispuesto a firmar una nueva ley que no le garantice una mayor participación absoluta y relativa dentro de los recursos, lo que lamentablemente es matemáticamente imposible para todos los actores del sistema al mismo tiempo. La experiencia argentina de los últimos años nos permite ver que todos se encuentran más cómodos en el actual "statu quo", y que evitan iniciar el árido camino de la discusión, quizás por miedo a un "salto al vacío". Son solo las presiones de situaciones políticas coyunturales las que obligan a los actores a precipitar soluciones inmediatas a algunos problemas acuciantes y puntuales.

El simple expediente de evitar la discusión del problema no resulta una solución. Sólo los filósofos idealistas y los niños creen que la realidad desaparece si cerramos los ojos ante ella. En efecto, el actual es en sí un "sistema transitorio" y por ende inestable. Un "nuevo contrato" es sólo posible con una decisión legislativa expresa sobre bases racionales, con el consenso político necesario para su vigencia. Los preceptos constitucionales en un contexto de vigencia institucional plena se cumplen o se modifican.

Si los estudios científicos no se imponen de la perspectiva de los legisladores e interactúan para obtener resultados más pertinentes, y los actores políticos no se esfuerzan al máximo para plasmar acuerdos en que cada uno ceda algo en la búsqueda del bien común; no habrá pacto fundante con un contenido concreto "indenunciable" que determine las bases de distribución de los recursos financieros públicos. Así, nuestro país se parecerá más a la confederación previa a 1853, que a una verdadera república federal, y la secesión se mantendrá como uno de los resultados posibles de cualquier crisis. Permanecerá sobre Argentina la amenaza permanente de que algún actor vote efectivamente "con los pies" y se salga del sistema de nuestras "Provincias Unidas". Hoy se escucha hablar de "Mendoexit", mañana podremos escuchar otros casos similares. Nadie quiere eso para nuestro país.

Los amantes del futbol que han buceado en nuestra historia, recuerdan que el 14 de mayo de cada año se recuerda el "día del futbolista argentino", en memoria del gol que Ernesto Grillo le hizo a Inglaterra en 1953, calificado desde siempre como el "gol imposible", por haberlo logrado pateando desde un ángulo tan cerrado que a priori resultaba inconcebible que lo convierta. Ojalá que el espíritu de Grillo nos inspire y podamos hacer realidad esta "ley imposible". Voto desde ya para que ese día, cuando suceda, se instituya como el "día de las finanzas públicas argentinas"

(*) Contador Público. Abogado. Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales.

Profesor Titular por concurso en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Litoral y de la Universidad Nacional de Entre Ríos.

Profesor de posgrado en diversas Universidades Nacionales.

Actualmente Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Litoral.