Autonomía y municipios: ley 14436, observaciones e interrogantes

I - Autonomía Municipal Plena

La provincia de Santa Fe, es conocida, llegó a la reciente Reforma de su Constitución (aprobada el 10 de septiembre de 2025), en circunstancias de un contraste muy particular que va desde el sostenimiento de un régimen limitado por la Constitución de 1962 y el mandato del artículo 123 de la Constitución Nacional vigente desde 1994.

Con base en las nuevas cláusulas constitucionales, en los artículos 154/159 y la cláusula transitoria veinticinco (todas de la CP) inspiran al legislador provincial a la sanción de la nueva Ley Orgánica de Municipios aprobada el día 15 de abril de 2026, que transforma a las 365 localidades santafesinas en Municipios.

Así, dichos entes adquieren un nuevo status iuris reafirmatorio de la Autonomía Municipal, la cual constituye un elemento performativo del sistema destinado a operar en el espacio territorial del municipio confiriendo un grado de independencia explícito cuyos contenidos delimitan un bloque normativo que le otorga validez y seguridad jurídica sustentada en la Constitución, las leyes y reglamentos provinciales con soporte en el expreso y jerárquico reconocimiento de la Constitución Federal.

En efecto, las prescripciones del artículo 123 de la Constitución Nacional disponen que cada provincia debe dictar su Constitución con arreglo al artículo 5 (CN), asegurando la Autonomía Municipal y su alcance, y estableciendo ese contenido en el orden que se detalla:

1) Institucional. Que los municipios puedan dictar su Carta Orgánica o Constitutiva a través de una Convención convocada a ese fin.

2) Político. Que las autoridades locales sean electas por los ciudadanos y sustentado en el régimen republicano y democrático de gobierno;

3) Administrativo. Que se consagre la potestad de ejercer la función administrativa mediante la gestión y organización de servicios y de la obra pública, y la titularidad del "poder de policía" municipal, entre otras facultades, en salvaguarda de las competencias materiales dirigidas a la realización de los intereses colectivos.

4) Económico. Que se generen recursos para al gasto público municipal y facultando la proyección de erogaciones a la satisfacción de necesidades públicas.

5) Financiero. Que se vincule con la posibilidad de establecer un sistema rentístico mediante tributos locales destinados a solventar el gasto público municipal.

En el renovado escenario la Constitución local declara Municipio constituido a todo núcleo de población organizado con vida propia y la potestad de autogobernarse de acuerdo al ordenamiento jurídico, reconociendo una centralidad en la base de la organización territorial y democrática, y garantizando a dichos entes la respectiva autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera (artículo 154), y ahora sí, en sintonía con el artículo 123 de la Constitución Nacional.

Así declarados, se estipula que la organización de los municipios y la determinación de los alcances y contenidos de esa autonomía municipal se establecen por el ordenamiento jurídico sobre la base de un gobierno municipal democrático, representativo y republicano (artículo 155, inciso1).

En ese orden se autoriza a los municipios con más de 10.000 habitantes a dictar sus Cartas Orgánicas, y se prescribe que sus gobiernos se conformaran institucionalmente por un intendente, un Concejo Municipal y un órgano de control externo, correspondiendo su sanción a una Convención Municipal convocada por ordenanza dictada por el Concejo Municipal, y para su reforma (las CO) se debe legislar un procedimiento, órganos y mayorías agravadas(artículo 155, inciso 2).

Supletoriamente, para los municipios que no posean cartas orgánicas, ellos serán organizados sobre la base de un gobierno local elegido en forma directa por el pueblo y que garantice "el cumplimiento de la función ejecutiva y la función legislativa, elegidos de la misma manera, por el mismo plazo y con representación proporcional y órganos o sistemas de control" (artículo 155, inciso 3)

Finalmente, se dispone por la citada cláusula transitoria 25 la sanción por parte de la Legislatura de una nueva Ley Orgánica de Municipios de acuerdo con las nuevas disposiciones constitucionales, dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de ese instrumento. Recientemente, la ley número 14436 recibió y amplió operativamente las cláusulas constitucionales del Título Único del Régimen Municipal, Regiones y Áreas Metropolitanas.

En cuanto a unas primeras observaciones e interrogantes, no obstante el artículo 154, inciso 2 (CP) y coincidentemente la ley 14436, ratificando la ausencia en los municipios de hasta 10.000 habitantes de dictar sus cartas orgánicas, lo cual podría cargar alguna lógica, y un debate y decisión circunstancial:

¿No implica ello un recorte al régimen autonómico instaurado por la reforma 2025 en el régimen de los municipios santafesinos? ¿Puede obviarse que tales categorías de municipios totalizan en la provincia unos 300 aproximadamente, o que Santa Fe vivió hasta la reforma una puja sostenida por el ascenso de Comunas a Municipalidades por diversas razones?

En términos de ponderación jurídica y política que conlleva la autonomía municipal y la jerarquización del municipio, puede asegurarse que la cuestión permanecerá pacífica sin descontar el debate que podría suscitar algún desfase en materia de coparticipación tributaria, entre otras?

II - Organización institucional de los Concejos

En cuanto a la organización institucional de los Concejos y las comisiones municipales en Santa Fe, surgen algunas observaciones. Con más atención por ahora que en la institución Intendente, los Concejos y Comisiones Municipales aparecen fortaleciendo con la reforma santafesina la adecuación al artículo 123 de la CN de 1994.

Asimismo, al serle conferido a los municipios con más de 10.000 habitantes la potestad de autonormarse dictando sus cartas orgánicas guardando la estructura institucional conformada por un intendente, un concejo deliberante y órgano de control externo, y darse una organización de la administración pública con deberes, atribuciones y competencias para un adecuado gobierno de los intereses locales (artículos 154/155)

En ese marco, los poderes Legislativo y Ejecutivo dictaron la ley 14436, que regula en el Capítulo I la organización institucional de los municipios las funciones ejecutivas y legislativas, diferenciando entre municipios de hasta 3.000 y de 3.000 a 10.000 habitantes a cargo de un intendente y este de la función ejecutiva, y una Comisión Municipal, encargada de la función legislativa e integrada por tres y cinco miembros, respectivamente.

Luego clasifica los demás municipios conforme a la mayor cantidad de habitantes reales que reúnan e instituye a cargo de intendentes responsables de las funciones ejecutivas y Concejos municipales responsables de las funciones legislativas.

A su vez, establece que dichos Concejos se integrarán de la siguiente manera: con cinco concejales cuando sumen entre 10.000 y 20.000 habitantes; con siete miembros entre 20.000 y 50.000 habitantes; nueve entre 50.000 y 80.000 habitantes; once entre 80.000 y 150.000 habitantes.

Por otra parte, aquellas localidades que reúnan más de 150.000 habitantes sumarán dos ediles cada 100.000 habitantes, en tanto las ciudades de Rosario y Santa Fe mantendrán la cantidad de concejales que tienen al momento de la entrada en vigencia de la presente ley (artículo 21).

Respecto a las comisiones municipales, se dispone que se integrarán con representantes elegidos por el voto directo de los vecinos de cada municipio, y para los supuestos sumen hasta 3.000 habitantes las listas de candidatos deberán postular tres titulares y tres suplentes; ingresando dos por mayoría y uno por el candidato de la lista que resulte segunda en la categoría de Intendente.

En el caso de los municipios de 3.000 hasta 10.000 habitantes serán postuladas listas de candidatos de cinco titulares y tres suplentes; ingresando tres miembros de la lista ganadora, y distribuyendo las dos bancas restantes por el sistema proporcional entre quienes hubieran sido candidatos de la lista en la categoría a Intendente que no resultaren ganadoras.

También y en todos los casos si alcanzaren el piso que establece la ley electoral, y que en ambas categorías los Vocales e Intendentes serán elegidos de manera conjunta, en un mismo acto (artículo 22).

En lo que atañe a la elección a los Concejos municipales, se prescribe que se integrarán con representantes elegidos por el voto directo de los vecinos de cada municipio mediante sistema de representación proporcional; y se estipula que las elecciones del órgano legislativo y la del Intendente serán conjuntamente y por el voto directo de los habitantes de cada municipio (artículo 23).

Se fija en la ley los mandatos de los concejales y los vocales en cuatro años y la posibilidad de ser reelectos por un período consecutivo, sin que puedan volver a ser reelectos sin el intervalo de un período más. Que los cuerpos legislativos se renuevan por entero al final del período de cuatro años, con excepción de los municipios con más de 20.000 habitantes que se renuevan cada dos años por mitades.

Seguidamente se establece el número impar de concejales, y en la primera constitución de un Concejo de más de 20.000 habitantes la duración de los mandatos se determina por sorteo efectuado por la autoridad electoral antes de la incorporación de los mismos. Que se debe procurar preservar la proporcionalidad de las representaciones políticas definida en la elección general (artículo 24).

El artículo 30 de la norma en lo relativo a las remuneraciones por las funciones legislativos o dietas, dispone que los miembros de los Concejos o Comisiones Municipales pueden percibir, durante el ejercicio de su mandato, una asignación funcional la cual es fijada por el propio Cuerpo mediante el voto favorable de los dos tercios (2/3) de la totalidad de sus integrantes.

Asimismo, prescribe que en las municipalidades de hasta 3.000 habitantes, la función de los vocales será ad honorem.

Aspectos de la ley 14436 a tener en cuenta

En este estadio se observa la colisión entre una norma legal y otra constitucional jerárquicamente superior y fundante, resultando un primer aspecto por la modificación legislativa involucrada al sustituirse los Concejos Municipales por Comisiones Municipales, casi en semejanza con la composición de la ex-ley 2439, sin respaldo constitucional.

Se suma a ello la reaparición de la cláusula de gobernabilidad o sistema de lista incompleta, derogada en la reciente reforma santafesina por el artículo 67, prescribiendo un sistema de representación proporcional pleno de los 50 diputados que integran la Cámara, y que la Constitución de 1962 asignaba al partido con mayoría de sufragios: 28 sobre 50 diputados. Por fin, la exclusión en estas categorías municipales del órgano de control, e igualmente sin justificación constitucional.

Como se advierte la ley 14436 (del 15 de abril de 2026) que rige la Organización Institucional presenta para los municipios con una cantidad de habitantes menor a 3.000 y a 10.000, un intendente a cargo de las funciones ejecutivas y una Comisión Municipal de tres o cinco miembros encargada de las legislativas, sustituyendo los Concejos Municipales, sin encontrarse legislada ese mandato en la nueva Constitución provincial.

Esta sustitución no es meramente semántica. Así la distribución de los cargos de los "vocales" fijados por la norma en la conformación de la Comisión Municipal en los municipios de hasta 3.000 habitantes, se eligen de listas de tres postulantes a vocales titulares y tres suplentes, resultando que los dos vocales electos por mayoría corresponderán a la lista política del elegido intendente

El tercero, un solo vocal, lo será al partido del candidato a intendente que obtuvo el segundo lugar, sin que importe el número de votos ni la proporcionalidad delas listas de candidatos en la contienda.

En tanto, en los municipios que tengan entre 3.000 y 10.000 habitantes, los "vocales" serán elegidos en listas de cinco vocales titulares y tres suplentes, ingresando en la Comisión Municipal tres miembros de la lista ganadora, y se distribuirán las dos bancas restantes por el sistema proporcionalmente los candidatos de las listas cuyos candidatos a Intendentes no resultaron ganadoras.

En ambos casos los intendentes son elegidos en el mismo acto que los Vocales. En una rápida valoración de las reglas electorales descriptas se percibe que en los municipios de 3.000 habitantes, al asignarse la mayoría legislativa a la lista de la Comisión Municipal cuyo intendente resultó electo, se desconoce la proporcionalidad que expresa eventualmente la voluntad popular.

Es decir que podría pretender un intendente por mayoría y vocales por mayoría pero de distintos signos políticos. En el siguiente caso de los municipios de 3.000 a 10.000 habitantes, si bien se respeta la proporcionalidad, el sistema propicia la repetición de la misma consecuencia respecto de las listas cuyos candidatos a intendentes no resultaron ganadores en la elección, pero sin respetar el eventual éxito de las respectivas listas de vocales.

En síntesis, como se dijo, es la vuelta al régimen que consagraba la Constitución de 1962 adjudicando una mayoría automática de Diputados al partido con mayor número de sufragios, repitiéndose por la ley 14.436 con características propias el abrogado régimen de lista incompleta o gobernabilidad.

El segundo aspecto que se percibe en ambas categorías analizadas precedentemente es la pérdida del Órgano de Control que garantice una administración municipal eficiente y transparente, y nuevamente, pese al artículo 155, inciso 2-a (CP) que lo dispone en la organización de los municipios, sin distinciones, y se infiere analógicamente para los municipios menores a 10.000 habitantes.

Solo por recordar, la derogada Ley de Comunas 2439 estatuía una "Comisión de Contralor de Cuentas" compuesta por vecinos durante todo el mandato de la Comisión Comunal. Se ha perdido.

El tercer aspecto percibido deriva de otra regla que recortaría la autonomía consagrada en la reciente reforma constitucional y que la ley 14436 en su artículo 30, in fine, fijando la gratuidad de las funciones legislativas que deben prestar los vocales miembros de las Comisiones Municipales de hasta 3.000 habitantes.

Dicha decisión no corresponde que sea impuesta por la norma. Es la Constitución, en su artículo 155, inciso 5, la que determina que es la ley y las CO quienes deben fijar las pautas y límites de las remuneraciones de los funcionarios locales, es decir, las libra a la resolución del Cuerpo.

Puede pensarse que esa disposición honra la tarea legislativa y la inversión de tiempo por el Vocal que resta al trabajo personal y lo más relevante es la escasa participación o el desinterés popular en la cosa pública que puede provocar en los ciudadanos. Esta disposición no ayuda.

Algunas conclusiones

Preliminarmente, por la ausencia de las cartas orgánicas y como se sostuvo, respaldada por la Constitución 2025 solo con una nueva reforma podría construirse un marco adecuado que torne posible una potestad inexistente, aunque, en principio, aparece lesiva al criterio de autonomía municipal.

Sí podría preverse eventualmente esa presencia legislativamente siendo que el cercenamiento de dicha autonomía podría reunir más razones que obstáculos, para reclamar su existencia ante los estrados judiciales por los 'municipios chicos'.

Según los aspectos que conforman la segunda observación realizada, y que provienen de la ley 14436, no existen impedimentos constitucionales para elaborar soluciones legislativas que eviten desigualdades y algún recorte más sobre la auspiciosa autonomía de los municipios instituida por el Gobierno Provincial.