Reforma Constitucional: la conveniencia de incorporar un “Estatuto del Contribuyente Santafesino”

A propósito del debate sobre el contenido de la reforma constitucional en la provincia de Santa Fe, resulta interesante analizar la conveniencia de incorporar un capítulo referido al Estatuto del Contribuyente Santafesino, como un instrumento rector y perdurable de las garantías de equidad y transparencia fiscal en la relación entre el Estado y los ciudadanos.

La ley 14.384 que declara la necesidad de la reforma constitucional en la provincia, dejó abierta la posibilidad de incorporar principios y garantías de naturaleza tributaria, tanto al habilitar la modificación del art. 5 de la Constitución provincial, según lo dispuesto por el art. 2 inc. a) de la ley, como al permitir incorporar los artículos, capítulos y secciones que fuesen necesarias para dar regulación a los temas habilitados (art. 2 inc. d) de la ley).

¿Qué es un Estatuto del Contribuyente?

El Estatuto del Contribuyente es un conjunto de principios y derechos reconocidos a las personas humanas o jurídicas que se encuentran obligadas al pago de los tributos. Este instrumento establece reglas claras para proteger a los contribuyentes frente a las administraciones tributarias y asegura que aquellas garantías rijan en toda actuación fiscal, constituyendo el límite, muchas veces sobrepasado, al ejercicio de las potestades tributarias provinciales y municipales o comunales – en nuestro caso -.

Su objetivo principal es equilibrar la relación entre los contribuyentes y el Estado, buscando asegurando que el cobro de impuestos se haga de manera justa y transparente.

En términos concretos, las normas que lo componen deben establecer el derecho a recibir información clara sobre sus obligaciones tributarias, respecto al derecho a la defensa y a impugnar sanciones o liquidaciones de impuestos. Por otra parte, requiere que se regule el derecho a la privacidad y confidencialidad de la información fiscal tanto del contribuyente como de los asesores tributarios, que se brinde asistencia y orientación a los contribuyentes y que se imponga a las administraciones tributarias la exigencia de resolver los trámites y reclamos en plazos razonables.

Desde el punto de vista de las Tasas Municipales, el estatuto debería contener, además de la aplicación a ellas de los principios generales tributarios, exigencias en materia de transparencia en el manejo de la información sobre el destino de los fondos recaudados, como así también la debida publicidad de las tasas vigentes, sus bases de cálculo y los servicios que financian.

Finalmente, un verdadero estatuto establecería como condicionante en materia de tasas, el derecho a opinar en audiencias públicas antes de aprobar nuevas tasas o aumentos significativos y la definición sobre la forma en que se calculan por unidad de medida (metros cuadrados, consumo, cantidad de actividades) y la justificación de su proporcionalidad.

En Argentina, los principios tributarios se encuentran establecidos tanto de forma expresa como implícita en la Constitución Nacional, siendo además, convalidados jurisprudencialmente a través de diferentes precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Sin embargo, no existe en nuestra Constitución Nacional un capítulo expreso dedicado a conformar un cuerpo sistémico de normas tributarias que permita fijar los derechos y garantías que deben tutelarse de los contribuyentes.

Los principios expresamente contenidos en la Constitución Nacional son el de legalidad o reserva de ley, generalidad (arts. 4, 17 CN), proporcionalidad (art. 4), igualdad (art. 16) y el de razonabilidad (art. 28 CN). Los implícitos que surgen de la doctrina de la CSJN, son el principio de capacidad contributiva (arts. 4, 16, 17, 28, 33 CN) y el de no confiscatoriedad (arts. 14 y 17).

La situación actual en Santa Fe

La Constitución de Santa Fe, vigente desde 1962, contiene principios generales sobre la administración y las obligaciones tributarias. Sin embargo, no incluye disposiciones específicas que regulen los derechos de los contribuyentes, como sí ocurre en otras provincias argentinas (Córdoba, San Juan, Chaco, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tierra del Fuego, entre otras) y en legislaciones internacionales más avanzadas.

La ausencia de un módulo normativo sistematizado que proteja de manera expresa los intereses de los contribuyentes puede dar lugar en determinado momento histórico a interpretaciones arbitrarias o desproporcionadas por parte del fisco, generando afectación de derechos e inseguridad jurídica, tal el caso de las tasas excesivas que muchos municipios y comunas vienen aplicando sin siquiera brindar el servicio público requerido.

El único artículo dedicado a la cuestión tributaria en la Constitución provincial es el art. 5 que establece que el gobierno provincial financia los gastos públicos a través de diversas fuentes, incluyendo las contribuciones que determine la ley. Además, dispone que todos los habitantes deben contribuir a los gastos públicos de acuerdo con su capacidad contributiva y que el régimen tributario puede basarse en criterios de progresividad.

“ARTICULO 5. El gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas producidas por sus bienes y servicios; de la enajenación de bienes de su pertenencia; de la propia actividad económica que realice; y de las operaciones de crédito que concierte. Todos los habitantes de la Provincia están obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad”.

Si bien los lineamientos del artículo expresan los principios de legalidad, capacidad contributiva y progresividad en materia tributaria, procurando asegurar la equidad en las cargas fiscales, nada dicen de los principios de generalidad, proporcionalidad, igualdad, razonabilidad y fundamentalmente del de no confiscatoriedad. Tampoco establecen su forma de implementación u operatividad.

Por otra parte, nada se regula respecto a los tributos municipales, que como sabemos, solo pueden establecerse dentro de la estructuras de tasas, es decir, brindando un servicio público individualizado en cabeza del contribuyente, retribuido con una contraprestación cuyo monto debe mantener un equilibrio razonable con el costo del servicio efectivamente prestado.

La situación en otras provincias

En nuestro país ninguna constitución provincial ha incorporado aún de manera explícita un “Estatuto del Contribuyente”. Sin embargo, algunas han establecido normas constitucionales en procura de la defensa de los derechos y garantías tributarias de los contribuyentes.

La Provincia de Córdoba, establece en el art. 71 de su Constitución, que el sistema tributario se basa en los principios de legalidad, equidad, capacidad contributiva, uniformidad, simplicidad y certeza. Además, permite estructuras progresivas de alícuotas y exenciones para fomentar el desarrollo económico y social.

En la Provincia de San Juan, también se dispone en su Constitución – art. 109 - que la tributación se rige por los principios de igualdad, generalidad, certeza, obligatoriedad y economía de la recaudación, prohibiendo el establecimiento de impuestos confiscatorios y privilegios personales en materia tributaria.

La Constitución de la Provincia de Chaco, dispone en su art. 59 que el sistema tributario y las cargas públicas se fundamentan en los principios de legalidad, equidad, igualdad, capacidad contributiva, uniformidad, proporcionalidad, simplicidad, certeza y no confiscatoriedad. Asimismo se señala que los gravámenes deben afectar preferentemente las manifestaciones de capacidad contributivas derivadas de la acumulación patrimonial, la especulación, actividades no productivas, beneficios no provenientes del trabajo personal y bienes suntuarios o económicamente improductivos.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su art. 51, dispone que no puede existir tributo sin ley formal que lo establezca, debiendo precisarse la medida de la obligación tributaria. Además, destaca que el sistema tributario debe basarse en los principios de legalidad, irretroactividad, igualdad, no confiscatoriedad, equidad, generalidad, solidaridad, capacidad contributiva y certeza.

Por su parte, en el art. 68 de la Constitución de Tierra del Fuego, se establece que el sistema tributario debe basarse en la legalidad, igualdad, uniformidad, simplicidad, capacidad contributiva, certeza y no confiscatoriedad, asegurando equidad y justicia en las cargas públicas.

Aunque ninguno de todos estos ejemplos llegan a constituirse en verdaderos “Estatutos del Contribuyente” desde el punto de vista formal, si reflejan un compromiso concreto y de estamento superior, perdurable en el tiempo, con la protección de los derechos de los contribuyentes en sus respectivas jurisdicciones.

Otros países

Algunas constituciones nacionales de países Americanos y de Europa han avanzado en reconocer explícitamente los derechos de los contribuyentes, aunque no siempre bajo el nombre de “Estatuto del Contribuyente”.

La Constitución Mexicana en su artículo 31, establece el principio de proporcionalidad y equidad en el pago de impuestos. Aunque no menciona un Estatuto del Contribuyente, en 2005 se aprobó la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, que garantiza derechos como la seguridad jurídica, el trato justo y la transparencia por parte de las autoridades fiscales.

En Colombia por su parte, la Constitución en su artículo 95, establece que los ciudadanos deben contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los principios de justicia y equidad tributaria. Además, el Estatuto Tributario colombiano regula en detalle las relaciones entre la administración tributaria y los contribuyentes.

La Constitución de Brasil de 1988 dedica varios artículos al sistema tributario, incluyendo principios como la legalidad, igualdad y no confiscatoriedad en materia fiscal. En su legislación complementaria, existe el Código Tributario Nacional, que otorga garantías a los contribuyentes.

La Constitución Chilena establece en el artículo 19, el deber de contribuir al gasto público de manera proporcional. Además, la Ley 21.210, incorporó una “Carta de Derechos de los Contribuyentes”, garantizando derechos específicos como la no discriminación y la igualdad ante la ley tributaria.

Por su parte, en Europa, España establece en el artículo 31.1 de su Constitución, el principio de capacidad económica, progresividad y justicia en el sistema tributario. Además, en 1998, España aprobó la Ley General Tributaria, que incluye una “Carta de Derechos y Garantías de los Contribuyentes”, estableciendo principios como la protección frente a actuaciones arbitrarias de la administración tributaria.

La Constitución Italiana (artículo 53) establece que todos deben contribuir a los gastos públicos según su capacidad económica, siguiendo criterios de progresividad. Mediante la Ley 212/2000, Italia adoptó el Estatuto de los Derechos del Contribuyente, que refuerza la relación equilibrada entre el Estado y los ciudadanos en materia fiscal.

Portugal también incluyó en su Carta Magna el principio de capacidad contributiva y la prohibición de la retroactividad en materia tributaria. En el ámbito legal, el Código Tributario y otras normativas refuerzan la protección de los derechos de los contribuyentes.

Beneficios de incorporar un Estatuto del Contribuyente

Incluir un capítulo dedicado al Estatuto del Contribuyente en la Constitución santafesina importaría modernizar nuestra norma fundamental, colocándola como la más avanzada del país y la región, reflejando así las tendencias internacionales en la materia. Asimismo, garantizaría de manera permanente, indiferentemente de los vaivenes políticos, el respeto por principios fundamentales en materia tributaria, garantizando a los ciudadanos que pagan los impuestos el respeto de los principios de legalidad y no retroactividad de la ley tributaria, generalidad, igualdad, capacidad contributiva, no confiscatoriedad, proporcionalidad y progresividad en la aplicación de los tributos, todo desarrollado sobre la base de un sistema orgánico de normas superiores.

Por otra parte, ese Estatuto podría establecer obligaciones claras para la administración tributaria provincial, las municipales y comunales, como la obligación de informar a los ciudadanos de manera accesible y sencilla sobre sus obligaciones y derechos fiscales, la estructura de los impuestos o la composición de las tasas con sus correspondientes contraprestaciones en servicios públicos.

Constituiría sin lugar a dudas una verdadera herramienta de transparencia en la gestión pública que sería sumamente redituable incluso para los propios gobernantes. Una normativa de este tipo reforzaría la confianza de los ciudadanos en el sistema tributario, alentando el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales y reduciendo la evasión impositiva.

Sin lugar a dudas, sería un avance hacia una administración tributaria más moderna y eficiente, alineada con estándares internacionales y buenas prácticas.

Lograr dar este debate, en momento donde existe un enorme cuestionamiento a la presión tributaria que se da en todos los estamentos de gobierno, especialmente en el caso de las tasas municipales, es un desafío que estará en las manos de los convencionales constituyentes que sean elegidos como representantes del pueblo santafesino para modernizar nuestra Constitución.