Julieta Zelicovich: "Los países no saben hoy cual es exactamente el rol del Mercosur"

“Nunca se logró pensar la región como una unidad y siempre primaron las urgencias, las dificultades y las miradas nacionales. El Mercosur, como esa promesa del Tratado de Asunción, no se concretó. A la vez, fue algo distinto a lo que los firmantes quisieron. Desarrolló una extensa agenda de cooperación en áreas específicas, en áreas sociales, educativas, políticas. Incluso en la gestión del Covid, a partir de la asignación de fondos para la fabricación de tests conjuntos para el bloque. Hubo un área de cooperación que en el Tratado de Asunción no aparece como relevante y hoy forma parte de las lineas de largo plazo en las relaciones entre los países”.

Quién hace un balance sobre lo que es hoy el Mercosur es Julieta Zelicovich, doctora en Relaciones Internacionales por la UNR, magister en Relaciones Comerciales Internacionales y especialista en temas de gobernanza global del comercio internacional y la política comercial externa argentina.

-El 26 de marzo de 1991 se firmó el tratado de Asunción que puso en marcha el Mercosur ¿Como estamos 30 años después?

-El Mercosur tuvo senderos diferentes de los que los países firmantes inicialmente se plantearon. El Tratado de Asunción tenía una fuerte impronta económica – comercial y fijaba una serie de pautas y un cronograma breve en relación a otros procesos de integración, para alcanzar a futuro el mercado común. En este escenario, el Mercosur tuvo un desempeño inicial muy positivo en la década de los 90 para crear comercio donde antes no lo había y para atraer inversiones, pero a partir de la crisis de 1998, producto de la devaluación del real, se empezaron a marcar claramente limitaciones entre los países miembros que tenían que ver con la falta de coordinación de políticas macro económicas, importantes asimetrías y distintas visiones sobre el “para que” del Mercosur.

-El Mercosur fue pensado como un proyecto de integración económica. ¿Cuanto se avanzó en el tema comercial?

-Si lo vamos a evaluar en términos estrictamente comerciales tenemos que marcar que el comercio intrazona es relativamente bajo, los valores de 2019 y 2020 son un 10 por ciento promedio del comercio total de cada país. Acá se manifiesta una de las asimetrías: para los países más chicos el Mercosur es mucho mas relevante de lo que es para Brasil. Siempre fue así. No obstante este comercio intrazona tiene dos elementos muy significativos: uno es que tiene mayor valor agregado, mayor propensión de manufacturas que el comercio extrazona y además para algunas provincias o rubros es muy significativo, explican la actividad exportadora de la región.

-¿La voluntad de generar un bloque con el fin de negociar con mas fuerza fue afectado por las circunstancias históricas que vivieron, donde la política jugó un papel más importante del que hubiese debido?

-El Mercosur es fuertemente intergubernamental. Y los gobiernos de los países que lo integran han tenido movimientos pendulares en sus modelos de desarrollo y en su orientación de política exterior. Eso ha marcado tanto los ritmos de la agenda interna, como su vinculación externa. ¿Que se priorizó? En cada período tuvo que ver con qué fue posible concebir de la integración. El giro a la izquierda, donde había una alta coincidencia ideológica respecto a la política exterior entre los países miembros, en realidad se consolidó poco en la agenda económico comercial, quizás porque había fricciones que no podían resolverse fácilmente, aunque el deseo de cimentar el proceso de integración permitió expandir otras dimensiones.

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-¿Cuanto influyó la agenda externa?

-El Mercosur desde sus comienzas tuvo negociaciones con terceros países por el interés que despertaba el proceso en la UE, un acercamiento a EEUU en los 90 y por la necesidad de renegociar los acuerdos con la ALADI. La agenda externa fue muy relevante y fue derivando en la construcción o consolidación de mecanismos internos en la asociación de normas complementarias que se negociaban o que aparecían en la agenda de negociación con terceros, pienso en las negociaciones Mercosur – UE, que derivaban en la agenda interna. Hoy esa agenda externa también se encuentra empantanada porque las diferencias, las asimetrías, las distancias ideológicas y de los modelos económicos llevan a que los países no sepan cual es exactamente el rol del Mercosur y no puedan tener una visión común. Hoy entre los países miembros no hay una visión común de cual es el rol del Mercosur.

-¿En que estado está el cierre de las negociaciones con la UE?

-En una etapa de revisión técnica legal donde se termina de negociar la letra más fina del acuerdo. Fuera del ámbito técnico y oficial, es de carácter público la resistencia que hay dentro de la Comunidad Europea a la firma y ratificación de este acuerdo, lo que ha llevado a la comisión a no enviarlo a la firma del Consejo y el tratamiento del parlamento y tenerlo en stand by. La ecuación de sectores sensibles del lado europeo que formó la alianza entre los agricultores y los ambientalistas parece ser lo suficientemente robusto para impedir el avance del acuerdo, al menos en las condiciones existentes. Hoy está a la espera de que cambie esa coalición de resistencia o que cambie el gobierno de Brasil porque para estos sectores es políticamente incorrecto firmar un acuerdo con Bolsonaro por su política con el Amazonas. Cuando se salven estos bloqueos veremos cuales son los bloqueos del lado del Mercosur porque también los hay. Pero la crisis intraeuropea sobre este tema le esta dando espacio al Mercosur para no tener un elemento de presión mas en su agenda.

-Que posiilidades existen en avanzar en acuerdos similares al de la UE con otras regiones, por ejemplo Asia?

-La agenda externa actual del Mercosur tiene dos socios asiáticos en proceso de negociación: Corea del Sur y Singapur. Desde el año pasado las negociaciones están empantanadas. Hay diferencias entre lo que quieren los gobiernos de Uruguay, Paraguay y Brasil, que quieren avanzar en una agenda de negociaciones y liberalización. y Argentina, que esta llevando adelante una política comercial de mucha mas cautela y de preservación del espacio de políticas que necesita el país en un contexto de crisis económica que acentúa el Covid. Lo concreto es que no ha habido nuevos avances en esas dos agendas. En particular las negociaciones con Corea del Sur son muy complicada porque es un país altamente competitivo en sectores que son sensibles para la industria argentina a la vez que que históricamente no ha liberalizado las trabas que tiene sobre el comercio agrícola cuando negocia acuerdos con terceros. El acuerdo con Singapur es distinta porque las negociaciones no van por los carriles de los aranceles, que los tiene muy bajos, sino por una agenda de reformas domesticas.

-¿Como influye y como va a influir la disputa comercial entre EEUU y China en el Mercosur?

-La guerra comercial entre EEUU y China, hoy con menor intensidad discursiva que en épocas de Trump pero con igual nivel de aranceles, lo que hace es “setear” un contexto internacional donde el riesgo político es un elemento a tener en cuenta y donde las instituciones multilaterales se debilitan. Esto empeora las alternativas de los países extra Mercosur pero no por ello mejora el valor del Mercosur como tal. Esto es, el contexto internacional es mas adverso pero que sea mas adverso por si mismo no genera un incentivo para el Mercosur que tiene que resolver problemas de funcionamiento, de incentivos, de significados compartidos antes de volverse una pieza que permita tener un juego estratégico en un orden mundial en transición.

-Da la impresión que no tiene alguna relevancia importante en el juego internacional.

-Hoy Mercosur no logra tener una relevancia importante como instrumento estratégico para posicionarse fuera de la región. Cuando Brasil aspiraba a ser un gran jugador global, tomaba al Mercosur como plataforma para proyectarse. Hoy Brasil se repliega sobre si mismo y no busca una proyección internacional, los demás países no están en condiciones de jugar en cualquier escenario y el Mercosur no es instrumento robusto de inserción internacional. Hoy es resguardo regional de algunas cadenas de valor de algunos productos específicos pero no hay un posicionamiento común de los países en algún foro internacional. Hoy el Mercosur esta mucho mas deprimido que a comienzos de los 2000.

-¿Hay algo que puedan hacer los países del Mercosur para recuperar relevancia?

-En mi opinión la agenda urgente del Mercosur es la consolidación doméstica: eliminar las trabas al comercio intrazona para convertirse en un gran mercado. Independientemente de la agenda externa y la discusión del arancel externo común, hay una agenda interna que es la remoción a las barreras del comercio intrazona y la construcción o fomento de alianzas entre empresas del bloque. Mirar al otro como un socio en la agenda productiva. Revisar las normas de origen que permitan la agregación de valor, revisar una serie de practicas que persisten con lógica nacional y transformarlas en regionales, fomentar el conocimiento del otro con intercambios estudiantiles, de lideres, entre partidos políticos, entre cámaras empresariales. Conocer mucho mas al otro.

-¿Como imaginas el Mercosur en los próximos 30 años?

-Es muy difícil. ¿Que variables podrían ser relevantes? La distribución del poder global y el balance de poder en la disputa entre EEUU y China, el giro hacia la economía verde y la adaptación de los procesos productivos hacia la economía verde, la arquitectura financiera vinculada a la deuda pública global y la revolución tecnológica. Estos pueden ser los ordenadores para imaginar el mundo a 30 años. Construyamos escenarios sobre esas variables y después imaginemos cual podría ser el rol de los procesos de integración en ese escenario. Lo que no va a a cambiar es que los países del Mercosur van a seguir estando al sur del mundo, en una región periférica, lejos de lo que son los núcleos productivos globales; va a seguir siendo rica en recursos naturales; probablemente siga teniendo altos problemas de endeudamiento y los países miembros vamos a seguir siendo vecinos.

Curriculum

Julieta Zelicovich es Doctora en Relaciones Internacionales, por la Universidad Nacional de Rosario. También es Magíster en Relaciones Comerciales Internacionales, por la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Se desempeña como Investigadora Asistente en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Es Profesora de la Licenciatura en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario; y Profesora de la Maestría en Política y Economía Internacional, Universidad de San Andrés. Es coordinadora del Grupo de Estudios de Negociaciones Comerciales Internacionales también de la UNR. Su área de especialidad son las relaciones comerciales internacionales, en particular la gobernanza global del comercio internacional y la política comercial externa argentina.