Presupuesto Reconducido

La actual Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Nº 24156, sancionada el 30 de septiembre de 1992 y promulgada (aunque parcialmente) el 26 de octubre del mismo año, dispone en su artículo 26 que antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá, el Poder Ejecutivo Nacional deberá presentar el Proyecto de Ley de Presupuesto General a la Cámara de Diputados.

Si bien es cierto que en los primeros años de nuestra recuperada democracia, los presupuestos eran sancionados en casi todos los casos muy cerca en el tiempo del cierre de ejercicio (31 de diciembre), esa falencia se solucionó en gran medida con la sanción de esa ley.

La presentación del proyecto de Presupuesto por parte del Poder Ejecutivo al Congreso es la primera interacción real en el proceso presupuestario que vincula a ambos poderes, y de acuerdo al artículo 100 de la Constitución Nacional, dicho proyecto debe ser enviado por el Jefe de Gabinete de Ministros al Poder Legislativo.

A partir de ese momento, el proyecto comienza a ser debatido en el Congreso, primero en la Cámara de Diputados y luego en la Cámara de Senadores. Cuando el proyecto se sanciona y se transforma en ley, con las modificaciones incorporadas por el Poder Legislativo, el siguiente paso también implica una nueva interacción del Congreso con el Poder Ejecutivo.

El Ejecutivo recibe la ley sancionada, y a partir de ese momento pueden existir tres posibles acciones de su por parte: 1) Promulgación total, asegurando su vigencia a partir del 1 de enero o de la sanción, si fuera posterior; 2) Observación parcial, normalmente llamado "veto parcial"; 3) Observación total, usualmente denominado "veto total". En caso de no pronunciarse en un determinado plazo, la ley queda promulgada totalmente.

Resulta oportuno destacar que se registraron varios vetos parciales a la leyes sancionadas entre 1993 y 2008; pero, con posterioridad a ese rango de fechas, casi todos los presupuestos sancionados fueron promulgados sin observaciones.

Tal como pudimos observar en leyes que fueron vetadas por el Poder Ejecutivo en el año 2024, para poder invalidar la observación de poder administrador, el Congreso necesita que dos terceras partes de los legisladores presentes rechacen el veto en cada una de las Cámaras, caso contrario queda firme la observación (o veto) del Poder Ejecutivo.

¿Qué sucede si al 1 de enero todo este proceso que comienza con la presentación del Proyecto de Presupuesto aún no ha terminado? La respuesta está en la aplicación de una herramienta prevista en el artículo 27 de la ley N° 24156, denominada Presupuesto Reconducido.

¿Qué es el Presupuesto Reconducido? Es un proceso en el cual se toma como punto de partida la última ley de presupuesto sancionada y promulgada, a la cual se le deben introducir algunos ajustes, tanto en la estimación de los recursos como en la autorización de los gastos.

Con respecto a la estimación de los recursos, el punto más importante es que se vuelven a estimar todos y cada uno de los recursos que se esperan percibir en el ejercicio.

Y en relación a los gastos, en su autorización nos encontramos con dos puntos importantes: 1) Se debe incluir los créditos indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deben aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales; 2) Asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios.

Aquí, entonces, podemos hacer dos preguntas: ¿Qué fundamentos puede utilizar para estimar los recursos que supone o espera percibir? ¿Cuál es el criterio para determinar a qué servicios darle continuidad?

A la primera pregunta la respondería con otra pregunta: ¿Solo el tema inflacionario, o agrega otros componentes como puede ser el nivel de actividad económica que piensa como posible, o argumentos que se relacionen con la política monetaria y cambiaria? Y con respecto al segundo interrogante, es el poder administrador el que determina cuales son los servicios que considera con mayores niveles de prioridad para darle continuidad, con la facultad de quitar algunos, y posiblemente, agregar otros.

Dicha herramienta, el Presupuesto Reconducido, desde su creación legal fue utilizada en cuatro oportunidades: 1) En 2011, durante la presidencia de Cristina Kirchner; 2) En 2019, en la presidencia de Mauricio Macri; 3) En 2021, con Alberto Fernández; 4) En 2024, en el primer año de la presidencia de Javier Milei. Se puede observar, que la actual gestión no muestra un interés primordial en que se trate el Proyecto de Presupuesto para el año 2025, hipótesis que de transformarse en realidad (no sancionarlo y promulgarlo), sería el primer presidente en ejecutar dos años seguidos un Presupuesto Reconducido.

El Presupuesto Reconducido tiene una serie de desventajas que hay que tener en cuenta a la hora de analizar su aplicación, y dentro de las más importantes podemos citar:

* Es una herramienta unilateral que utiliza el Poder Ejecutivo, lo que implica la pérdida de relevancia del Poder Legislativo.

* Genera una debilidad en un sistema de control inmediato frente a los reajustes y readecuaciones que impone el Poder Ejecutivo.

* Dificulta la existencia de acuerdos políticos.

* Su utilización frecuente genera un efecto negativo debido a la lógica de discrecionalidad del Poder Ejecutivo.

* Puede promover la falta de transparencia.

No debemos olvidar que nuestra Constitución adopta para su gobierno la forma republicana, que implica la división de poderes. Y una continuidad en el uso del instrumento bajo análisis, estaría, por lo menos limitando dicha división de poderes, aumentando la incidencia al Poder Ejecutivo en desmedro del Poder Legislativo.

Ante ese desequilibrio, e interpretando que el Presupuesto es la Ley Anual por excelencia (algunos hasta la denominan como la "ley de leyes"), cabe una reflexión: si el Poder Legislativo pierde incidencia en la interacción con esa herramienta, y teniendo en cuenta que los legisladores son los representantes del pueblo… ¿no corre el pueblo el riesgo de perder representatividad?

(*) Contador Público Nacional, magíster en Administración Pública y docente jubilado.