Reflexiones acerca del Proyecto de Ley de Reforma Constitucional

Dr. Mariano A.T. Candioti

A partir de la restauración democrática de 1983, ha sido una constante en la provincia de Santa Fe que todos los gobiernos legítimos que han surgido del voto de la ciudadanía, hayan expresado públicamente que aspiraban a reformar la Carta Magna Provincial; durante los primeros gobiernos por considerarla vetusta y no contemplar la dinámica política de la época y a posteriori de 1994, luego de la última reforma constitucional y por esa circunstancia -que algunos juzgan imperiosa- por la necesidad de adecuarla a los nuevos institutos y ampliación de derechos consagrados en la norma madre.

Por cierto, la historia ha colectado razones serias, profundas y que expresaron un desinteresado compromiso con la institucionalidad provincial, en tanto que hubo otras de dudosa virtud, incluso hubo una iniciativa de judicialización de la carta provincial, por aplicación analógica de las nuevas modificaciones de la Reforma Constitucional de 1994, particularmente respecto de la no reelección inmediata del Poder Ejecutivo provincial (art. 64).

A modo de síntesis no exhaustiva, cabe recordar las propuestas y/o proyectos de las gestiones Reviglio -incluida una ley aprobatoria en esa dirección-, Reutemann y Obeid -ambos con comisiones ad-hoc constituidas- y por último Binner, iniciativas todas ellas que, por diferentes circunstancias -en general de oportunidad, no de conveniencia- no pudieron alcanzar status de proyecto preconstituyente.

Estos antecedentes -y otros de mayor antigüedad e importancia- han sido informados en la exposición de motivos que la propuesta colecta y a los que nos remitimos en honor a la brevedad.

Necesidad y conveniencia de la Reforma

Hoy, la gestión Lifschitz concretó un primer paso en pos del proyecto que transcurrirá por el tratamiento parlamentario correspondiente (art. 114 y 115 CP) y tal vez veamos o no, el correlato entre su propuesta y la amplia convocatoria que lo acompañó en la fecha, compartiendo con su voto el diagnóstico acerca de la necesidad y conveniencia de la reforma de la Carta Magna Santafesina.

No es intención de estas líneas pronunciarme sobre la oportunidad de la reforma proyectada, ya lo han hecho todas las expresiones políticas, aun aquellas que no cuentan con representación parlamentaria, y en todos los casos, surgen opiniones diferentes, algunas decididamente reformistas, otras decididamente opuestas a la oportunidad y otras con dudas.

Respeto a todas.

En cuanto a la conveniencia de la reforma constitucional provincial, creemos, no ha quedado espacio o ámbito político, jurídico, social, gremial o académico que no se haya pronunciado por la conveniencia de la adecuación de la Carta Magna a los nuevos derechos, con mayor o menor referencia a la insoslayable calidad institucional que conserva aún hoy la provincia de Santa Fe, merced a su vieja y noble norma constituyente.

Las propuestas de incluir modificaciones en la Parte Dogmática y los Nuevos Derechos en la reforma (Art. 1. Secciones Primera y Segunda) resultan avances, aunque esperables, de importancia decisiva para consolidar el desarrollo humano individual y colectivo, como resultan ser la inclusión del plexo normativo de Pactos Internacionales, la tutela efectiva del acceso a la Justicia con la regulación de derechos de Amparo, Habeas Corpus, Habeas Data, Acciones Colectivas, definición de la paridad de género como política constitucional, tutela constitucional del sistema prestacional previsional y otros servicios públicos, entre otras. A todas ellas nos sumamos.

En cuanto a la denominada Parte Orgánica de nuestra Constitución, cabe acordar con las modificaciones propuestas en los tres poderes: tanto en su composición, como de elección y las necesarias garantías constitucionales para su ejercicio así como también con las inclusiones a nuevos institutos como el Consejo de la Magistratura, órgano débil institucionalmente hasta ahora, y la regulación especial de los órganos extrapoderes, Ministerio Público de la Acusación y de la Defensa. (Art. 1. Secciones Tercera a Novena).

En contrario a lo acompañado, puntualmente nos parecen merecedoras de observación el mantenimiento de la cuestionada atribución prevista en el art. 54 inc.5 de las atribuciones de la Asamblea Legislativa, conocida como “acuerdo ficto” de magistrados o funcionarios, que claramente no enaltece la calidad institucional de la norma.

En idéntica línea que lo anterior, no compartimos el modelo reeleccionista de un Poder Ejecutivo de la trascendencia que tiene en el andamiaje institucional de una provincia la figura del gobernador tal cual se desprende del proyecto. (Sección Cuarta: “e 2. Art. 64: A los fines de habilitar la reelección inmediata y por un solo período para gobernador y vicegobernador”).

A él no le resultan similares las consideraciones que permiten a otros funcionarios de cualquier otro poder provincial la posibilidad de continuar en funciones a través de un proceso de reelección.

Su enorme poder constitucional debe ser perfectamente delimitado por la propia Carta Magna; la salud de nuestra constitución es reconocida por muchos, en particular por este sólido principio no reeleccionista, idénticamente con la Constitución de la Provincia de Mendoza, como únicos casos en el contexto de constituciones provinciales.

La excepcionalidad normativa no es sinónimo de carencias o limitaciones de derechos; tal vez sea lo contrario.

También resultan plausibles la inclusión de nuevos Órganos de Control y por cierto, la necesaria autonomía municipal, absolutamente madura en nuestros debates y ejercicio cotidiano de la ciudadanía local, así como también la habilitación de otros temas de vital importancia para el futuro ciudadano. (Art.2 Proyecto Citado).

Hasta aquí -aun cuando la iniciativa fuera de contenido esperable y no hallar ningún instituto del derecho comparado reformador novedoso- nuestra mirada en general resulta positiva.

Una no inclusión insoslayable

No obstante, guardo opinión negativa con una no inclusión insoslayable que el proyecto girado.

Me refiero a una exigencia de calidad institucional no reglada, pero sí demandada por el ciudadano, no sólo en nuestra provincia sino también en todo el ámbito de la República Argentina, cuya Carta Magna tampoco la receptó oportunamente: incluir una cláusula antiparental, sanamente antinepótica, en la conformación o sucesión del Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe.

Tal vez este aspecto hubiese tornado novedosa a la propuesta.

Adviértase que al regularse el conjunto de las modificaciones propuestas en la “Sección Cuarta Poder Ejecutivo” se proponen modificar sendos artículos -e.1. Artículo 63 y e 2. Artículo 64, en los cuales claramente se amplían derechos- y no se consideró la inclusión de una cláusula de tutela que evite la posibilidad de incurrir en la mala práctica que supone la vinculación parental política (eventualmente nepotismo político), de tanta reiteración en varios gobiernos provinciales como en el nacional mismo.

Su regulación supone la existencia de una plataforma ética en ejercicio del máximo poder del ciudadano que se expresa al emitir su voto.

La inclusión en el Proyecto de Ley puesto a consideración, de la exigencia de un requisito constitucional que se presente dentro del título en análisis como, por ejemplo: “Condiciones de elegibilidad del Poder Ejecutivo”, hubiese aventado todo tipo de especulación en un aspecto del ejercicio ya visto, tanto en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional como en el de algunos Gobiernos Provinciales que están absolutamente alejados de los estándares de calidad institucional usualmente más aceptados por las democracias más consolidadas y consideradas.
Contrariamente, su no inclusión, impide habilitar su debate y por consiguiente cristalizar el modelo que posibilita el contexto de gobiernos de claro corte parental-nepótico.

Sé perfectamente que esto no ha ocurrido en la historia de la provincia de Santa Fe, pero era la oportunidad de incluir una buena práctica en este Proyecto de Reforma.

Es conveniente recordar que de las veinticuatro Constituciones de las Provincias Argentinas y la Constitución de Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sólo cinco de ellas contienen una norma que incluye como condición sine qua non de inelegibilidad del Poder Ejecutivo Provincial en razón del parentesco por afinidad o consanguinidad.

Se destacan en esta norma que fija, reiteramos, una buena práctica en términos de calidad institucional, las provincias de Córdoba, La Rioja, San Luis, Tierra del Fuego y Río Negro.

Aun esta escueta lista de provincias argentinas que han decidido regular la cláusula y así impedir que parientes por afinidad o consanguinidad puedan compartir o sucederse en el Poder Ejecutivo, es imprescindible aclarar que sólo una (1) de ellas regula la prohibición de elección actual y sucesiva de modo integral, impidiendo continuidades parentales.

Es el caso de la Constitución de la provincia de Río Negro, cuyo artículo 172 establece que “no pueden ser elegidos gobernador o vicegobernador: 1. Los cónyuges y parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad del gobernador o vicegobernador, en el mismo período o en el siguiente al mandato ejercido”.

Este modelo adoptado por la provincia sureña, claramente es un avance ya que obtura el modelo parental actual y el sucesivo, que realmente es el de mayor gravedad al plexo de valores que conlleva el concepto de calidad institucional, tales como la renovación de autoridades, limitación periódica de mandatos, evitar el conflictos de intereses, etc.

Las cuatro (4) restantes avanzan en regulaciones estáticas, que prevén solamente la inhabilidad presente, es decir, impiden a parientes consanguíneos o afines ser candidatos a ocupar el Poder Ejecutivo Provincial, como gobernador o vicegobernador durante el mismo tiempo y mandato, pero nada dicen sobre el inmediato futuro mandato, es decir del traspaso del mando institucional.

La sucesión de gobiernos provinciales en situaciones de parentescos consanguíneos es demostrativa del efecto casi perverso de este último modelo constitucional posibilita, casos San Luis, Catamarca, Santiago del Estero, Corrientes.

En el orden nacional, la historia de la República Argentina colecta ambos casos de gobiernos con parentescos por afinidad tanto conjuntos como sucesivos (1974/1975 y 2007/2011), sobre los cuales no vamos a ahondar en estas líneas. No obstante, es una buena práctica docente, recordar que existe una red de Constituciones Latinoamericanas y Centroamericanas que abordan el tema de modo impeditivo (Bolivia, art. 89, Paraguay, art. 235, Ecuador, art. 166, Costa Rica, art.132, Guatemala, art. 186, El Salvador, art.152, Honduras, art. 240, Panamá, art. 187)

Finalmente, cabe reflexionar que en todos estos casos de Constituciones de Provincias Argentinas y otras del derecho comparado internacional, se reflejan modelos casi de excepcionalidad normativa que, a nuestro juicio importan indubitablemente un estándar de calidad institucional necesario que, a juicio de la propuesta en análisis, la provincia de Santa Fe no va a alcanzar con la plenitud que era esperable de una nueva Constitución Provincial, “destinada a perdurar” para un Estado provincial del siglo XXI.