La descentralización del poder

Por Antonio María Hernández (*)

La Convención Reformadora de la Constitución, con desarrollo en las ciudades de Santa Fe y Paraná en 1994, tuvo 305 convencionales -la suma del número de los miembros del Congreso: 257 diputados y 48 senadores-, que representaron a diecinueve bloques políticos. Fue la convención más numerosa de la historia argentina, que realizó su tarea en sólo noventa días, en un marco ejemplar de pluralismo democrático -como lo sostuvieron los distintos partidos políticos-, y que produjo la más importante reforma constitucional, tanto en la parte dogmática como en la parte orgánica. Existió muy alto grado de acuerdo para la sanción de 61 normas constitucionales: 20 nuevas, 24 reformadas y 17 disposiciones transitorias.

En el amplio contexto de nuestra historia institucional, considero que esta es la reforma con mayor legalidad y legitimidad, siendo que -además- clausuró dolorosas etapas de frustraciones y desencuentros, que incidieron gravemente en la vida nacional. No por casualidad la reforma fue efectuada en el proceso democrático más extenso que hemos tenido a partir de 1930 y, en tal sentido, creo que fue el punto culminante de dicha experiencia política y jurídica, pues expresó el momento más importante de ejercicio de política arquitectónica en nuestro tiempo.

Téngase presente que la política constitucional es la quintaesencia de la política arquitectónica, pues debe basarse en amplios consensos sobre las grandes ideas, valores, objetivos y sueños de una sociedad en su más trascendente proyecto político nacional, que es la Ley Suprema.

Hacia un federalismo más vigoroso

En relación con la descentralización del poder, afirmo mi especial acuerdo con las decisiones del Poder constituyente que tuve el honor de integrar y que se manifestó en tres grandes temas: el fortalecimiento del federalismo, el otorgamiento de un nuevo estatus a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el reconocimiento de la autonomía municipal. En cuanto al fortalecimiento del federalismo, señalo sintéticamente estas modificaciones:

- En los aspectos institucionales y políticos:

1) Los cuatro órdenes de gobierno de la federación argentina, o sea el Gobierno Federal, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios autónomos.

2) La distribución de competencias, cuyo principio general se ha mantenido, pero con mayores competencias reconocidas a las provincias.

3) El Senado y su rol federal. Con el objetivo de acentuar el federalismo, se establece la elección directa de los miembros de la Cámara alta, la incorporación de tercer Senador en representación de la primera minoría y la asignación de mayores competencias.

4) Respecto de la intervención federal, cuya declaración corresponde esencialmente al Congreso, se modifica la práctica anterior que mostraba al presidente actuando por decreto en las 2/3 partes de los casos observados.

5) Los partidos políticos y el federalismo, porque considero que los mismos deben dar cumplimiento al ideario y prácticas federales en su funcionamiento.

- En los aspectos financieros:

6) La coparticipación impositiva, con el objetivo de sancionar una ley convenio como instrumento del federalismo de concertación, para solucionar los graves problemas de nuestro federalismo fiscal.

7) El organismo fiscal federal, como institución fundamental para asegurar el buen funcionamiento de las relaciones fiscales interjurisdiccionales.

8) Pautas federales del presupuesto nacional., para la inversión con criterio "federal" de los fondos públicos por parte del Gobierno Federal.

- En los aspectos económicos y sociales:

9) El Banco Federal, para modificar el actual Banco Central, más propio de estados unitarios.

10) Las regiones para el desarrollo económico y social, como nuevo instituto para fortalecer nuestro federalismo y corregir y revertir el inadecuado ordenamiento territorial que tenemos.

11) Las provincias y los convenios internacionales, como una de las bases para modernizar nuestro derecho público en el marco de un regionalismo abierto y un mundo globalizado

12) Las provincias y el dominio originario de sus recursos naturales, como otra de las más trascendentes decisiones de la Convención en reconocimiento de las autonomías provinciales.

13) Organismos de seguridad social y otras facultades concurrentes, ratificando los principios de división de competencias y de las autonomías locales.

14) Principios federales en educación, ciencia y cultura, con criterios y objetivos similares a los del punto anterior.

El más somero análisis comparativo con otras federaciones existentes en el mundo, nos exhibe con un muy adecuado diseño de federalismo con apreciable descentralización del poder y reconocimiento de las autonomías locales. Pero también aquí se observa una notoria distancia entre la norma y la realidad, pues existe un evidente incumplimiento del proyecto federal de la Constitución que se advierte con un simple repaso de los puntos no respetados.

Respecto al otorgamiento de un nuevo estatus a la Ciudad de Buenos Aires, estimo que éste fue otro de los grandes aciertos del constituyente, para afirmar la descentralización del poder y reconocer una autonomía institucional especial a la ciudad. Así como el diseño constitucional fue correcto, en la reglamentación efectuada por el Congreso a través de las leyes 24588 y 24620, no se respetó la normativa suprema del artículo 129 y es necesario efectuar las modificaciones necesarias para el cumplimiento estricto de ésta, que supone entre otras cuestiones que la Ciudad Autónoma debe tener su propia Justicia -en todos los fueros- y sus Registros Públicos. Es imperioso producir a la brevedad las transferencias mencionadas, para fortalecer el federalismo y terminar con las mencionadas restricciones inconstitucionales.

De la autonomía municipal

En cuanto al reconocimiento de la autonomía municipal, por el artículo 123 de la Ley Suprema, podemos decir con orgullo que la Argentina, luego de la reforma, se encuentra en la posición más avanzada en el derecho comparado mundial. Pero también aquí se debe distinguir la norma de la realidad, pues a pesar de los notorios avances producidos, todavía es permanente la lucha que debe librarse por el cumplimiento efectivo del principio y su respeto por parte de los otros órdenes gubernamentales.

Piénsese solamente en las tres provincias que todavía no han adecuado sus respectivas Constituciones a la Federal para reglamentar la sanción de Cartas Orgánicas Municipales (Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza); o las provincias que todavía no comenzaron a sancionarlas (Santa Cruz, La Pampa, Formosa, La Rioja, Entre Ríos y Tucumán); o la que lo ha hecho parcialmente (Córdoba); además de los avances provinciales que se observan sobre las potestades tributarias y el poder de policía locales. También debe señalarse que aquí se está consolidando una jurisprudencia de la Corte Suprema a favor de la autonomía municipal.

En tal sentido, ya hubo fallos en los aspectos institucionales, políticos y administrativos a partir de "Rivademar, Ángela Martínez Galván de c/Municipalidad de Rosario" (1989) y hasta "Ponce Carlos Alberto" (2005). A ello se suma jurisprudencia más reciente sobre los aspectos financieros de la autonomía, como el antes comentado fallo en "Intendente Municipal de la Capital c/Provincia de La Rioja" (2014), al que debe agregarse el recaído en "Intendente Municipal de La Banda c/Provincia de Santiago del Estero s/Conflicto de Poderes" (2018), en que el más alto tribunal ordena a la Provincia terminar la discriminación sufrida por el Municipio en materia de coparticipación impositiva. Y especialmente, el fallo en "Esso Petrolera Argentina c/Municipalidad de Quilmes" (2021), donde reafirma la constitucionalidad del tributo municipal sobre seguridad e higiene.

Finalmente, creo necesario puntualizar también que en la actualidad hay 178 Cartas Orgánicas Municipales vigentes en catorce provincias, lo que revela el avance logrado en esta materia tan trascendente para la república federal.

(*) Vicepresidente de la Comisión Redactora en la Convención Constituyente, Profesor de Derecho Constitucional y Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Artículo de la serie producida por la Asociación Museo y Parque de la Constitución Nacional para El Litoral, con motivo de los treinta años de la Reforma Constitucional.