Fin de la moratoria: un giro en la política previsional argentina de las últimas dos décadas

Este 23 de marzo finalizó el régimen de moratoria previsional en la Argentina, luego de que el gobierno nacional resolviera no continuar con este mecanismo. Desde ahora, todas las personas que alcancen la edad jubilatoria y no cuenten con 30 años de aportes quedarán fuera de la jubilación contributiva tradicional, ya que ya no podrán regularizar años faltantes mediante planes de pago.

Según estimaciones, unas 500.000 personas en todo el país se encuentran en esta situación de falta de aportes suficientes. Para ellas, el fin de la moratoria significa que no podrán jubilarse en el régimen ordinario y deberán buscar opciones alternativas.

La Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) había habilitado turnos hasta último momento para quienes quisieran inscribirse en la moratoria antes de su vencimiento. De hecho, quienes solicitaron un turno antes del 23 de marzo podrán completar el trámite en los próximos meses (hay citas otorgadas hasta mayo y junio) y acceder a la jubilación pagando sus aportes adeudados en cuotas. Pero quienes no llegaron a iniciar el trámite a tiempo ya no tendrán esa posibilidad.

Los hombres de 65 años o más y las mujeres de 60 o más sin los años de contribuciones requeridos pierden el acceso a una jubilación convencional por esta vía. A partir de ahora, las alternativas para una persona sin 30 años de aportes son limitadas. Una opción, es “comprar” los años de aportes faltantes al contado: es decir, pagar de una sola vez su deuda previsional. Sin embargo, los montos son elevados, que están fuera del alcance de muchas personas próximas a jubilarse.

La única alternativa masiva es pasar del sistema jubilatorio contributivo a una prestación asistencial: la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM). Esta pensión, creada en 2016 durante la gestión de Mauricio Macri, está destinada a los adultos mayores que no tienen una jubilación ni pueden obtenerla por falta de aportes.

A diferencia de la moratoria, la PUAM no exige años de contribución previos –puede solicitarse incluso sin haber aportado nunca–, pero tiene condiciones más restrictivas y otorga un haber menor.

El monto de la PUAM equivale al 80% de la jubilación mínima: actualmente, con la jubilación mínima en $349.121 (incluyendo un bono extraordinario de $70.000), la PUAM paga cerca de $279.000 mensuales. Además, unifica la edad jubilatoria en 65 años tanto para varones como para mujeres (que con el régimen general podían jubilarse a los 60).

Además, la pensión es incompatible con ingresos laborales formales u otros beneficios previsionales: quien percibe PUAM no puede seguir trabajando en blanco ni cobrar otra pensión o jubilación. También carece de pensión por fallecimiento: en caso de muerte del titular, sus cónyuges o hijos no tienen derecho a cobrar un beneficio derivado, algo que sí ocurre con las jubilaciones contributivas ordinarias.

De esta forma, el fin de la moratoria previsional deja a una gran cantidad de personas con la PUAM como única vía para obtener algún ingreso previsional en la vejez. Según un informe de la Subsecretaría de Seguridad Social, sin la moratoria vigente aproximadamente el 50% de los varones que cumplen 65 años en 2025 y el 69% de las mujeres que cumplen 60 años no podrán obtener una jubilación contributiva.

De Néstor a Cristina: origen, expansión y debate

La moratoria previsional fue una herramienta de inclusión jubilatoria implementada originalmente en 2005, durante la presidencia de Néstor Kirchner. A través de la Ley 25.994, se lanzó el llamado Plan de Inclusión Jubilatoria, que permitió a cientos de miles de argentinos regularizar años de aportes no realizados y acceder a una jubilación.

El contexto que dio origen a esta medida eran las consecuencias de décadas de desempleo e informalidad laboral, sumadas al vaciamiento provocado por el sistema de capitalización individual (AFJP) de los años ‘90. Según las autoridades de entonces, de cada diez personas en edad de jubilarse, cinco quedaban excluidas por no reunir los 30 años de aportes requeridos. La moratoria de 2005 buscó reparar esa situación, habilitando a quienes tenían la edad jubilatoria –principalmente mujeres amas de casa o trabajadores informales– a “comprar” los años faltantes de aportes pagando una deuda en cuotas descontadas de la futura jubilación.

Esa primera moratoria permitió incorporar a más de 2,5 millones de nuevos beneficiarios en el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Muchos de ellos habían trabajado pero no siempre en blanco; de hecho, se informó entonces que quienes ingresaron por esta vía tenían en promedio 12,7 años de aportes registrados, cuando la ley exigía 30, es decir que les faltaban más de 17 años. La posibilidad de regularizar esa deuda de aportes abrió la puerta a que esas personas accedieran a una jubilación, cuando de otra manera hubieran quedado sin nada.

En su momento la medida generó polémica: sectores opositores y analistas alertaron que sumar tantos jubilados sin aportes completos pondría en tensión las finanzas del sistema previsional y sería injusto para quienes sí habían contribuido toda su vida laboral. Desde el gobierno, la defensa fue que no se trataba de “jubilar gente que nunca aportó” sin costo, sino de reconocer aportes parciales e incluso obtener ingresos para el sistema: al abonar la moratoria, cada beneficiario pagaba mensualmente por los años que le faltaban, contribuyendo así al financiamiento previsional.

Además, se planteaba el criterio de justicia social: ¿era justo dejar perder, por ejemplo, 10 o 15 años de aportes reales de una persona, solo porque no llegó a 30? La respuesta oficial en 2005 fue que integrar a esos trabajadores era preferible a negarlos, aun con el esfuerzo fiscal que implicaba. Con el paso del tiempo, la moratoria de 2005 mostró sus efectos: la cantidad de jubilados en Argentina se disparó, ampliando la cobertura previsional de manera inédita.

Para 2008, el número de beneficiarios del sistema había crecido sustancialmente. Con la llegada de Cristina Fernández de Kirchner a la presidencia, se impulsó una segunda moratoria previsional para cubrir períodos que habían quedado fuera de la anterior.

En septiembre de 2014, ya en el segundo mandato de CFK, se promulgó la Ley 26.970, que estableció una nueva moratoria destinada a personas que alcanzaran la edad jubilatoria en adelante pero no tuvieran los aportes completos. Este régimen extendió la posibilidad de comprar años faltantes abarcando hasta los aportes no realizados hasta diciembre de 2003 (la moratoria de 2005 había permitido regularizar principalmente aportes no hechos hasta 1993).

Cristina Kirchner presentó aquel Segundo Plan de Inclusión Jubilatoria como un paso hacia la “universalización del sistema previsional argentino”, ya que permitía jubilarse también a quienes habían quedado fuera del primer plan, especialmente afectados por la crisis laboral de los años ‘90. La implementación de esta segunda moratoria volvió a ensanchar la base de jubilados.

Hacia 2015, Argentina alcanzó una cobertura previsional superior al 90% de su población en edad de jubilarse, una de las más altas de la región. Para dimensionar el impacto: en la década entre 2003 y 2013, la cantidad de jubilaciones otorgadas creció un 87%, pasando de aproximadamente 3 millones a casi 6 millones de beneficiarios, y cerca de la mitad de esas nuevas jubilaciones (46%) fueron gracias a las moratorias, según datos que la entonces presidenta CFK dio a conocer en 2014.

Las moratorias previsionales se convirtieron así en una vía de acceso masiva a la seguridad social para quienes la economía informal había dejado al margen. No obstante, las críticas y debates en torno a este mecanismo persistieron. Por un lado, sus defensores destacaban el carácter inclusivo y redistributivo: gracias a las moratorias, Argentina logró prácticamente universalizar las jubilaciones, reduciendo la pobreza en la tercera edad y reconociendo trabajos no remunerados (por ejemplo, mujeres que se dedicaron a tareas de cuidado y luego pudieron jubilarse).

Por otro lado, detractores señalaban que era un “parche” costoso: incorporó a millones de personas que no habían aportado lo requerido, generando una erogación extra para el Estado y desfinanciando el sistema previsional en el largo plazo. También se argumentaba que podía desincentivar la contribución regular de los trabajadores activos.

Macri con la PUAM y Alberto con el plan de pago

La moratoria de 2014 tenía una vigencia acotada en el tiempo, y caducó hacia 2016. Con la asunción del gobierno de Mauricio Macri ese año, no hubo una nueva prórroga general de las moratorias. En cambio, la gestión de Cambiemos optó por crear la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) –que garantiza un ingreso mínimo al 80% del haber mínimo a partir de los 65 años–, instaurada en la Ley 27.260 de “Reparación Histórica”.

La PUAM fue concebida como una alternativa asistencial para cubrir a quienes quedaban sin jubilación, en lugar de seguir sumando beneficiarios al régimen contributivo mediante moratorias. Durante ese período (2016-2019), disminuyó la cantidad de nuevas jubilaciones otorgadas, ya que solo podían jubilarse quienes cumplían los 30 años de aportes o ingresaban por regímenes especiales. Aun así, muchas personas que no llegaron a utilizar la moratoria de 2014 quedaron postergadas.

En 2019, con el nuevo cambio de gobierno, volvió la discusión sobre reinstalar un plan de regularización de aportes. Tras varios intentos frustrados en el Congreso durante 2022, finalmente bajo la presidencia de Alberto Fernández se aprobó una nueva moratoria previsional en 2023, denominada formalmente Plan de Pago de Deuda Previsional (Ley 27.705).

Entró en vigencia en marzo de 2023 y estableció dos modalidades: una para personas en edad jubilatoria (mujeres de 60 o más y hombres de 65 o más) para cancelar aportes faltantes hasta 2008 en 120 cuotas; y otra para trabajadores activos próximos a jubilarse (mujeres de 50-59 años y varones de 55-64) que preveía que pudieran empezar a pagar anticipadamente aportes faltantes (hasta 2012) antes de llegar a la edad de retiro.

La primera modalidad tenía una vigencia de dos años, es decir, expiraba en marzo de 2025, mientras que la segunda no tenía fecha de finalización definida. Esta ley fue presentada como una respuesta a la situación de miles de personas que, de lo contrario, en los años 2023-2025 no hubieran podido jubilarse.

Durante su tratamiento legislativo, la oposición cuestionó su impacto fiscal. Aun así, la norma salió adelante con el apoyo de bloques peronistas y aliados, bajo la premisa de que sería “la última moratoria” antes de encarar una reforma más integral.

En los hechos, la moratoria 2023 tuvo un uso masivo: en ese año, cerca de 7 de cada 10 nuevas jubilaciones se obtuvieron gracias a esta herramienta. De acuerdo a datos de la Anses, en 2023 se registraron unas 480 mil altas jubilatorias, un 35% más que el año anterior, en gran medida por la puesta en marcha del Plan de Pago de Deuda Previsional.

Milei y el futuro incierto de jubilados sin aportes

La decisión del gobierno de Javier Milei de poner punto final a la moratoria previsional marca un giro significativo en la política previsional argentina de las últimas dos décadas.

Milei asumió la presidencia con un discurso de ajuste del gasto público y de reformas estructurales que impliquen menos intervención estatal en la economía. En línea con esa filosofía, su administración optó por no prorrogar el Plan de Pago de Deuda Previsional 2023 una vez vencido, dejando caer el que era el último mecanismo vigente para jubilarse sin aportes completos.

Ya en octubre de 2024, el titular de Anses, Mariano de los Heros (hoy desplazado de su cargo), había anticipado en el Congreso que no estaba prevista ninguna partida para extender la moratoria más allá de marzo de 2025, señalando la voluntad política de cerrarla definitivamente y de que, de ahora en más, el sistema jubilatorio se base en las contribuciones efectivas de los trabajadores, acotando la intervención estatal extraordinaria solo a la asistencia básica de la PUAM.

Esta postura fue celebrada por sectores liberales y algunos economistas, que ven en las moratorias un factor de desequilibrio fiscal y distorsión de incentivos laborales. Argumentan que, con moratorias permanentes, el Estado asume pasivos jubilatorios sin respaldo contributivo, cargando el déficit a futuro, y que además se envía la señal equivocada a los trabajadores jóvenes (que podrían especular con no aportar si creen que luego habrá facilidades para jubilarse igual).

Sin embargo, la medida también generó preocupación en amplios sectores. Referentes de la oposición, sindicatos y defensores de la seguridad social advierten que miles de adultos mayores quedarán desprotegidos.

Días antes del vencimiento, la bancada de Unión por la Patria en Diputados intentó forzar una sesión especial para aprobar por ley una prórroga de dos años de la moratoria previsional, pero no logró el quórum necesario ante el rechazo del oficialismo y sus aliados.

Asimismo, legisladores opositores presentaron proyectos alternativos: por ejemplo, la diputada Pamela Caletti (Identidad Federal) y la exdirectora de Anses Luana Volnovich impulsaron iniciativas para extender o modificar el régimen vigente, buscando mantener una puerta abierta a las jubilaciones sin aportes completos. Ninguna de estas propuestas prosperó hasta ahora en el Congreso dominado por el oficialismo y bloques aliados.

En cuanto a la política previsional integral del gobierno de Milei, todavía no tiene un norte definido. En el proyecto de ley “Bases” que el Poder Ejecutivo envió al Congreso a comienzos de su gestión, se incluían artículos para reformar el esquema jubilatorio. Entre ellos, se planteaba la creación de un nuevo sistema de prestación proporcional: básicamente, instaurar oficialmente una suerte de jubilación reducida para quienes no tienen aportes (similar a la PUAM). Pero, en el Senado esos puntos fueron suprimidos del texto final aprobado.

Hasta el momento, la administración libertaria no presentó un proyecto de reforma previsional que reemplace a las moratorias con otro modelo más allá de la PUAM ya existente. De hecho, el ex titular de Anses, Mariano De Los Heros, fue echado del cargo cuando adelantó en una entrevista televisiva los puntos que el gobierno estaba pensando implementar en este aspecto.

Así las cosas, la cuestión previsional vuelve a ocupar un lugar central en la agenda pública, esta vez bajo un enfoque distinto al de los años anteriores y con la urgencia social y la sostenibilidad económica desequilibrando la balanza de gobierno.

Actualmente, el sistema jubilatorio argentino (SIPA) contabiliza alrededor de 7,2 millones de jubilaciones y pensiones, lo que equivale a aproximadamente 16% de la población del país. Por las moratorias implementadas desde 2005, la cobertura previsional supera el 90% de los adultos mayores. Sin embargo, esto también significa que una porción enorme de jubilados accedió sin haber completado sus aportes: se estima que alrededor del 60% de los beneficiarios actuales se jubilaron mediante alguna moratoria. Además, la gran mayoría de ellos cobra los haberes más bajos: más del 90% de quienes se jubilaron por moratoria perciben la jubilación mínima.

Según especialistas, el gasto del Estado nacional en jubilaciones y pensiones equivale a cerca del 10% del PBI, representando uno de los rubros más pesados del presupuesto nacional. Y si bien las moratorias permitieron que la cobertura alcance niveles récord, el sistema se encuentra hoy altamente subvencionado: casi la mitad de los jubilados cobra la mínima con ayuda de refuerzos estatales, y la pirámide previsional se ha achatado, con poca diferencia entre quienes aportaron 30 años y quienes no.

A esto se suma a que en paralelo, subsisten casi 200 regímenes especiales de jubilación (sistemas diferenciados para fuerzas de seguridad, Poder Judicial, docentes, entre otros) que generan inequidades internas.

Por lo pronto, con la moratoria ya expirada y sin reemplazo a la vista, miles de personas verán postergado su acceso a una jubilación y dependerán de una pensión mínima.