Reforma en Santa Fe: "La Constitución debe abrir todas las puertas posibles a la participación"

Con una enorme trayectoria, Antonio María Hernández fue protagonista en el proceso que modificó la carta magna nacional; la de Córdoba, y la carta orgánica de la ciudad capital. Fue legislador electo en todos los niveles del Estado, vicepresidente de la comisión redactora de la reforma del 94 y protagonista en la creación de la Región Centro. Docente en la UNC y la UBA, recibió el título de Post Doctor en Derecho de la Universidad de Bologna, la más antigua del mundo.

Autor de numerosos libros y referente indiscutible a la hora de abordar temas constitucionales, en esta entrevista analiza los logros de aquella reforma nacional que tuvo a Santa Fe como escenario principal, destaca el consenso como virtud de los cambios en su provincia y dice que hay que avanzar con las autonomías municipales. Plantea una propuesta concreta ante el aparente desinterés de la población: la educación cívica y democrática desde la escuela primaria.

- Según su experiencia ¿cuál es la forma correcta de encarar una reforma constitucional?

- Lo primero es colocar los ojos de la inteligencia en las entrañas mismas de la realidad, como decía Esteban Echeverría que fue el fundador de la Ciencia Política argentina. Entonces, nadie como los santafesinos que conocen su realidad para sancionar las mejores normas.

En segundo lugar, no hay que confundir lo que es una Constitución con una ley reglamentaria.

La Constitución tiene que establecer los principios y criterios fundamentales y confiar, luego, en las leyes reglamentarias que tiene que dictar el poder el Poder Legislativo.

La política tiene dos fases: la fase agonal que conquista y lucha por el poder y por eso el clientelismo, la corrupción, las reelecciones indefinidas; y la fase arquitectónica en la cual no hemos tenido mucho ejercicio. Lo que hay que dejar a salvo y hay que poner como gran ejemplo en estos 40 años de democracia a partir de la recuperación de 1983 es el ejercicio más importante de política arquitectónica que fue la gran reforma constitucional.

Esto requiere precisamente de esta búsqueda del consenso sobre ideas fundamentales que establezcan el proyecto político por antonomasia para el futuro que es en lo que consiste la Constitución.

- En cada proceso de reforma se habla de habilitar o fortalecer vías de participación popular. ¿Cómo le parece que funcionan?

- Al tema de la participación popular hay que analizarlo en los tres niveles del Estado. En el orden estrictamente Federal, a la luz de la gran reforma de 1994; en segundo lugar, en las constituciones provinciales argentinas donde tenemos antecedentes muy importantes, y en el nivel municipal que es absolutamente clave. Porque no puede haber democracia ni república federal sin autonomía municipal y un alto grado de participación en los gobiernos locales que son el "primer teatro" donde comienza la carrera política.

En el caso concreto de Santa Fe, me parece muy bien que para esta reforma parcial de la Constitución se haya habilitado el tema de la incorporación de institutos de democracia directa o semi directa.

En el orden federal, tuvimos el tránsito de democracia representativa clásica, donde el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes (Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial), pero en un tránsito hacia una democracia participativa se avanzó con la incorporación de institutos de democracia directa o semi directa.

Hay que tener presente que a lo largo de la historia la democracia fue, primero, directa, donde es el pueblo es el que gobierna, delibera, toma las resoluciones y, en definitiva, también juzga. El gran ejemplo ha sido el siglo V antes de Cristo, el siglo llamado de Pericles.

Pero como nosotros a lo largo del tiempo observamos que había problemas con la democracia representativa, se trató de llevar adelante estos institutos de democracia semi directa a los fines de lograr una mayor participación popular y que el ciudadano no solamente se involucre en el momento en que vota.

- ¿Qué se puede puntualizar de cada uno de esos institutos?

- La iniciativa popular consiste en la posibilidad de presentar un proyecto ante un cuerpo legislativo. La consulta popular es el requerimiento que hace el Poder Legislativo o el Ejecutivo al cuerpo electoral para que dé su opinión sobre alguna materia.

El referéndum, a diferencia de la consulta, es una decisión de tipo vinculante donde el pueblo, al ser consultado, resuelve la cuestión consultada.

Hay un matiz complejo entre referéndum y plebiscito: éste, a lo largo de la historia, ha sido muchas veces utilizado por hombres de Estado a los fines de consolidar su poder. Razón por la cual es preferible hablar técnicamente de un referéndum y no mencionar la palabra plebiscito entre estos institutos de democracia directa o semi directa.

El tema de la revocatoria también es muy interesante porque significa la posibilidad de que virtualmente el pueblo haga un juicio político a un funcionario con la posibilidad de dar por terminado su mandato.

El país que en mayor medida ha ejercitado institutos de democracia y directo semidirecta es Suiza, por eso es la democracia más profunda del mundo: en el Cantón de Vaud prácticamente cada 18 meses hay no menos de 12 referéndum o consultas populares. Hay algunos pequeños cantones y poblaciones en las cuales todavía hay asambleas populares en un ejercicio de democracia directa. Otros Estados con mucho ejercicio de referéndum y consultas son California y Alabama, en los Estados Unidos.

- ¿Qué ha ocurrido en la Argentina?

Solamente tenemos un ejercicio de consulta popular que viene de antes de la reforma constitucional de 1994. Fue convocada por decreto del ex presidente Raúl Alfonsín (en 1984) para terminar el conflicto por el Canal de Beagle y dio como resultado una participación popular muy importante que terminó con una disputa tan grave que teníamos con Chile.

Luego de la Reforma Constitucional de 1994, sancionamos estos institutos de democracia directa y semi directa y el Congreso (convirtió en ley), por un lado la iniciativa popular y, por el otro, la consulta popular. Desafortunadamente, no ha habido ninguna consulta popular y no ha habido referéndum.

En el orden provincial, las experiencias de institutos de democracia directa y semi directa han sido importantes: la Constitución provincial de Córdoba, en la reforma de 1987 introdujo estos institutos, con el referéndum y la iniciativa popular. La revocatoria fue consignada a nivel municipal donde teníamos, además, la iniciativa y el referéndum desde la Constitución provincial de 1923 y por eso Córdoba ha tenido experiencias sobre revocatorias populares en el nivel municipal.

Es a nivel municipal donde más se han ejercitado estos institutos. Y, lo que creo que puede servir a los convencionales santafesinos es el análisis de la Ley 8102 Orgánica Municipal de Córdoba sancionada en 1991. Fue hecha en base a un anteproyecto mío, tuvo un gran debate dentro de los partidos políticos más importantes, en las universidades y en las Cámaras legislativas. Por eso salió una ley con un gran consenso.

Ahí se produce un enorme avance en torno a qué formas de participación política y ciudadana debe haber a nivel del gobierno local. Por un lado, el voto popular, que es la base misma de la democracia. En segundo lugar, iniciativa, referéndum, revocatoria. Pero en tercer lugar tiene que haber otras formas de participar, y acá aparecen los centros y consejos vecinales, y la creación de un consejo de partidos políticos para que aquellos que no están en la Legislatura puedan opinar y participar. Está consignado en el capítulo de la reforma provincial de 1987 destinado a partidos políticos.

- ¿Podría funcionar a nivel nacional?

- Como corresponde a la Argentina que tiene una muy baja calidad institucional y como hay un alto desconocimiento de la Constitución, además de un sistemático incumplimiento, no funciona el Consejo de partidos políticos.

Hubo momentos en que funcionó; yo fui subsecretario de Gobierno cuando se recuperó la democracia y funcionó esos años; fue una experiencia realmente muy interesante.

La otra institución que existe a nivel provincial en Córdoba es el Consejo Económico y Social (en Santa Fe está previsto como uno de los temas habilitados en la reforma). Esto es propio de la democracia social, del constitucionalismo social, del tránsito de una democracia representativa a otra participativa. Estos institutos tienen que existir a nivel provincial y pueden existir asistir también a nivel municipal.

Un capítulo imperioso para Santa Fe es consagrar la autonomía municipal (prevista en el art. 107 a reformar) que sigue con el texto de 1962 y en violación a la reforma nacional de 1994 que consagró ese concepto en el artículo 123.

Hay que poner el énfasis ahí, en el Consejo Económico y Social, en el Consejo de Partidos Políticos y en institutos de democracia directa y semi directa, y habrá que pensar si se establece la revocatoria a nivel provincial; a nivel municipal no tengo ninguna duda.

Conocer para participar

- Si la gente no va a votar (los índices de participación en las urnas fueron bajos en los comicios de este año), ¿cómo va a querer sumarse a una forma de democracia directa?

- El tema es ¿cómo hacemos para lograrlo. Porque más allá de que los textos constitucionales que yo te estoy señalando hay 178 cartas orgánicas municipales vigentes en la Argentina que son verdaderas constituciones locales. Es esencial tomar el proceso de sanción de una reforma no solo como ejercicio de política arquitectónica, sino de educación cívica y democrática. Cuando yo presidí la Convención Municipal Constituyente que sancionó la primera Carta Orgánica Municipal de Córdoba, la única ciudad en Latinoamérica de más de 1 millón de habitantes que tiene su constitución local, lo hicimos en 1995 con altísimo grado de consenso. E invitaba a todos los sectores políticos pero también a los colegios para que vean su funcionamiento.

- ¿Cómo ve a la ciudadanía argentina para involucrarse de la manera en que estos institutos habilitan?

- Me parece que el tema que hay que subrayar hoy en la Argentina es la necesidad de volver a la educación cívica y democrática en base a los principios de la Constitución Nacional, de la Constitución nueva de Santa Fe y de las futuras cartas orgánicas municipales.

Yo dirigí tres encuestas de cultura constitucional. La primera en 2004, el politólogo Daniel Zovatto, y el sociólogo Manuel Mora y Araujo. Los resultados fueron muy graves en cuanto al desconocimiento de la Constitución Nacional, de las Constituciones provinciales y de la Carta Orgánica Municipal de la ciudad que fue sancionada en 1995. La segunda encuesta fue en 2014 con Eduardo Fidanza, titular de Poliarquía. Y la tercera fue publicada en Buenos Aires en 2023, con resultados gravísimos; por ejemplo que el 70% de los entrevistados reconoce desconocer absolutamente la Constitución Nacional. Este guarismo se eleva cuando se pregunta por la Constitución Provincial y llega al 90 % cuando preguntás por la carta orgánica. Es decir, carecemos de educación cívica y democrática.

- Es muy preocupante.

- Si. Y más si observamos lo que está ocurriendo hoy en la Argentina desde el punto de vista educativo, social, cultural y político, la conclusión es muy grave. Voy a señalar tres problemas: primero, Argentina es un país al margen de la ley, como dijo Carlos Nino, donde tenemos el problema de la anomia y todos sabemos que no hay verdadero desarrollo económico ni humano si no existe seguridad jurídica ni el cumplimiento de la Constitución y de las leyes. El segundo problema es la Argentina de la violencia: ya lo había señalado en su momento Joaquín V. González en su discurso en el juicio de 1910 y todo eso se vio agravado en el decurso del tiempo y nosotros vemos lo que significa la violencia, incluso en el lenguaje que lleva adelante, también, el propio Presidente de la República. Y el otro problema muy serio es la Argentina de la corrupción. Hay que ver las pocas condenas en materia de corrupción que han existido. Es clave poner el énfasis frente a estos problemas culturales y hacer una verdadera educación cívica y democrática, distinguiendo entre lo que es un pacífico habitante de un ciudadano.

Un ciudadano es aquel que conoce sus derechos y los ejercita. Hay que abrir mediante las reformas constitucionales todas las formas de participación popular posible. Pero también es necesaria una gran tarea de educación cívica desde la escuela primaria en adelante y el Estado también tiene que utilizar sus recursos para promoverla. El objetivo es que haya el mayor ejercicio posible de participación popular con todas estas formas a las que me referí.

- ¿Le parece que el contexto político nacional es propicio para ésto?

- Si hay una palabra que nunca mencionan el Presidente ni los ministros es la Constitución; tampoco la palabra federalismo. Estamos con problemas muy serios y por eso hay una muy baja calidad institucional. Es una democracia de tipo delegativa donde tenemos un hiper presidencialismo que se da no solo en el orden federal, sino en órdenes provinciales y municipales. Otra característica muy grave es que se trata de una democracia de tipo corporativo. Así que imaginate si será clave la educación cívica y democrática para producir un cambio de fondo.