Cómo lograr que una democracia formal nominal se convierta en una democracia sustancial (Parte II)

En la primera parte del diálogo con Francisco Javier Funes, publicada el 12 de enero pasado, nuestro entrevistado cerró su exposición pidiendo la modificación de la ley Nº 26122, que es la que establece el régimen legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), la delegación legislativa y la promulgación parcial de leyes. "Esa ley tiene un trasfondo histórico que es la propia Convención Constituyente de 1994, que le dejó mucha tarea al Poder Legislativo constituido para terminar varias leyes, de las cuales algunas aún no se han dictado.

La que regula los DNU, insistió Funes, "es totalmente anticonstitucional desde mi punto de vista y, además, favorece más al decreto que a la ley". El tema de los DNU, a los que un reconocido especialista calificó alguna vez de una manera muy ilustrativa y puntual (ver "Caballo de Troya"), vuelve a poner en primer plano la función de los Jefes de Gabinete (JDG) y la degradación casi sistemática de dicho cargo desde que fue creado hace ya más de treinta años.

Las paradojas de la historia

"En realidad, desde 1994 a la fecha, la presencia de los JDG siempre se vio debilitada. ¿Quién era más importante en 1996, el ministro de Economía, Domingo Cavallo, o el JDG, que era un diputado que supo ser ministro de Cultura y Educación, Jorge Alberto Rodríguez? ¡Cavallo! Supuestamente el jefe de este último era Rodríguez, pero resulta que en las reuniones de la famosa 'mesa chica' del gobierno de Carlos Menem, no lo incluían", describió Funes a continuación.

"Después, cuando se fue Cavallo… ¿quién pasó a ser más importante, Carlos Corach, que era el ministro del Interior, o el JDG? ¡Corach, el ministro del Interior! Pero no nos vayamos tan atrás. Tomemos un ejemplo muy reciente: el ministro de Economía del gobierno de Alberto Fernández al final del mandato era Sergio Massa, mientras que Agustín Rossi era el JDG. Pero… ¿Cómo fue la fórmula presidencial del oficialismo, Rossi-Massa o Massa-Rossi? Massa-Rossi", ejemplificó luego.

Funes aprovechó la mención de Fernández, que como presidente quedó a la sombra de Massa prácticamente un año y medio (entre 2022 y 2023), para comentar que quizás en todos estos años que se analizan fue el único que cumplió la función de JDG con un atisbo de la figura de "fusible" que pretendió alguna vez Raúl Alfonsín. Son algunas de las paradojas de la historia. Fue en 2008, en el primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, durante la crisis del campo. Él era su JDG y cumplió el rol que se necesitaba, fue el "fusible" que saltó cuando no se pudo acordar con los productores rurales.

"¿Después de perder la pulseada con el campo, saben quién reemplazó a Fernández como JDG? ¡Massa! Esa vez, creo, funcionó la idea del JDG: sacrificarlo en una crisis y que viniera otro, pero que no se degrade tanto esa jefatura. Y estos son dos casos claros de JDG que luego fueron presidente (Alberto) o presidenciable que estuvo a un pasito de serlo (Massa), siendo que era el 'hombre fuerte' de la presidencia del propio Fernández. De todas formas, Massa, una vez presidente, creo que hubiese profundizado el presidencialismo", continuó explicando Funes.

¿Qué es lo que falla? ¿Cómo se supera?

Al consultársele respecto a por qué algo inspirado con un espíritu potable e interesante como fue la Jefatura de Gabinete en 1994, prácticamente no sirve a esta altura de los acontecimientos y sea apenas un ministro más, casi sin poder representativo alguno. ¿Por qué ha fracasado y se ha vuelto casi irrelevante y hasta inútil dicha función (Guillermo Francos al margen), ideada justamente para evitar un presidencialismo que encima con cada mandato o cada cambio de dirigencia política se profundiza? ¿Qué es lo que falla?

Funes entiende, en primera instancia, que es necesario poner freno a ese nocivo presidencialismo, evitar el exceso de "tanto DNU" y lograr poco a poco que el Congreso de la Nación, como Casa de la Democracia, se "ponga los pantalones" y recupere sus plenas funciones. "Los diputados y senadores nacionales, nuestros congresales, deben hacerlo", insistió. Sería una de las formas apropiadas de pasar de la "democracia formal" en la que se vive, a una "democracia sustancial" como la que se pretende: evitando fundamentalmente el ultra presidencialismo actual, donde los cuerpos legislativos han perdido competencias.

"Una de las cosas que yo pongo en las conclusiones de mi tesis doctoral, y me podrán decir ingenuo por eso, es que sería importante que lleguemos alguna vez a un sistema parlamentario, una democracia sin presidentes. ¿Por qué? Porque el sistema parlamentario, a la inglesa o a la francesa por ejemplo, es mucho más democrático. Y la diferencia la marca la presencia de un primer ministro que representa al Ejecutivo pero sale del Legislativo, porque entonces así sí es producto del consenso", destacó Funes.

"Repito, quizás haría falta el criterio que tuvo Eduardo Duhalde en su momento: llamar a un ministro de otra fuerza y hacer un gobierno de coalición; es crucial si uno no tiene la cantidad de legisladores suficientes", acotó Funes. Duhalde fue presidente provisional (interino) entre el 2 de enero de 2002 y el 25 de mayo de 2003, ante la renuncia de Fernando de la Rúa y por aplicación de la Ley de Acefalía aprobada en 1994. Lo eligió una Asamblea Legislativa.

Las tres etapas de una reforma

En los tiempos que corren, no podía faltar el punto de vista del Dr. Francisco Javier Funes sobre lo que sucede en la provincia de Santa Fe en relación a la futura Reforma Constitucional. Como toda instancia de esta naturaleza, dijo, la reforma tiene tres grandes etapas: la "pre Constituyente", la "Constituyente" propiamente dicha y la "pos Constituyente". La pre Constituyente, aclaró, "si bien es ambiciosa –porque tiene muchos temas a tratar- se hizo con consenso y dando auspicio a que pueda salir una buena reforma".

Tras recordar que la elección de convencionales está prevista para 2025 y que la Asamblea Constituyente sesionará en 2026, Funes redondeó: "Más allá de los resultados de la elección, hay que ver cómo es la Constituyente en sí misma; quién va conducirla y de qué manera, por ejemplo; qué reglamento se da la Asamblea Constituyente Provincial y cómo es la pos Constituyente, en cuanto a si es necesario que la Legislatura posteriormente saque algunas leyes que la complementen; o cómo se termina aplicando la Constitución que resulte de lo actuado".

Caballo de Troya

Al contestar de qué manera se pueden abordar las deficiencias y problemas descriptos, para salvaguardar los puntos fuertes de la Constitución Nacional y a su vez superar los escollos que debilitaron y minaron –por ejemplo- la figura del Jefe de Gabinete (incrementando la dependencia hacia el presidencialismo), Francisco Funes fue bien claro: "Hay que sacar los DNU".

Después, para ratificar esa postura, recordó lo que dijo alguna vez Miguel Ángel Ekkmedjian, un gran profesor de Derecho Constitucional de la UBA: "Poner los DNU en la Constitución de 1994 fue el verdadero Caballo de Troya de la República, la democracia y la división de poderes". Los DNU, volvió a remarcar Funes, dinamitaron por dentro a la "Casa de la Democracia", o caja de resonancia democrática, que debe ser el Congreso. Como mínimo, añadió, "debería reformarse la ley 26122".