Coparticipación federal: el reino del revés

Por Walter Agosto (*)

Mientras la economía argentina reserva al próximo presidente importantes desafíos de corto plazo -atraso cambiario, inflación, déficit fiscal, holdouts y tarifas, entre otros- un tema fundamental para el desarrollo de nuestro país -como el régimen de coparticipación federal- no aparece con fuerza en las agendas de los candidatos.

Esto no es casualidad, se trata de la resolución de un problema complejo que demanda un amplio consenso político y un rediseño institucional de envergadura, tal como lo establece el mandato constitucional incumplido desde 1994.

El régimen actual se caracteriza por ser poco transparente y de difícil administración y control, atributos que le han propinado el mote de “laberinto fiscal”.

La distribución primaria de recursos se encuentra afectada por un fuerte proceso de centralización en el gobierno nacional, gestado a lo largo de décadas por sucesivos acuerdos fiscales, precoparticipaciones, afectaciones específicas de tributos, regímenes paralelos y creaciones y/o aumentos de impuestos no coparticipados.

La distribución secundaria, en tanto, no responde a criterios explícitos y se basa en prorrateadores definidos hace tres décadas.

El régimen presenta desequilibrios verticales y horizontales. El Estado nacional concentra el 75 por ciento de los recursos totales y las provincias y municipios el 25 por ciento restante, aunque éstas deben lidiar con la ejecución del 46 por ciento del gasto público total.

Por otra parte, mientras Tierra del Fuego tiene una coparticipación per cápita de $ 31.100 (2014), en la provincia de Buenos Aires alcanzaba $ 3.900, una diferencia de 8 veces, con el agravante de que en muchos casos, las diferencias no explicitan razones que las justifiquen.

A lo largo del tiempo, la relación fiscal nación-provincias ha sido foco de tensiones políticas y financieras entre las partes y las soluciones ensayadas, lejos de moderarlas, las han exacerbado.

Seguidamente, se analizan tres casos que reflejan con contundencia esta situación: la creación del Fondo del Conurbano y su falta de actualización, la afectación del 15 por ciento de la masa coparticipable con destino al sistema de seguridad social y la creación del impuesto al cheque y su posterior coparticipación parcial.

* El Fondo del Conurbano fue creado en 1992 para compensar a Buenos Aires de su pérdida de participación en el reparto, acontecida en 1988. Dicho fondo equivalía al 10 por ciento del producido del impuesto a las ganancias, siendo luego congelado en $ 650 millones. Como el tope nunca fue actualizado, lo que percibe la provincia por esta vía equivale actualmente a menos del 1 por ciento.

Además, como el excedente de los $ 650 millones se redistribuye entre las 23 jurisdicciones restantes, se da la paradoja de que la mayoría de las provincias reciben por este mecanismo más fondos que la propia provincia de Buenos Aires, perdiendo el fondo todo sentido respecto de su objetivo inicial. Por ejemplo, Tucumán percibe por vía del excedente del Fondo del Conurbano, el triple de recursos que percibe Buenos Aires.

* La reforma previsional de la década del 90 dio lugar a la detracción de fondos coparticipables con destino al financiamiento de la seguridad social, surgiendo así un tercer actor en el reparto de fondos que demandaba en la transición, recursos tributarios adicionales para financiar su propio déficit. Como contrapartida, el gobierno nacional se comprometió a financiar las cajas de jubilaciones provinciales traspasadas y cubrir los déficits de las no traspasadas, en la medida que las jurisdicciones armonicen sus legislaciones en materia previsional.

En esta línea, se enmarca el descuento del 15 por ciento de la masa coparticipable con destino a Ansses.

El “aporte” del conjunto de provincias al organismo previsional alcanzó en 2014 $ 43.000 millones, equivalente a 6 por ciento de los recursos totales del consolidado provincial.

Contrastando con este hecho, entre 2003 y 2014, Ansses ha registrado superávits ininterrumpidos -$ 11.000 millones promedio anual-, desapareciendo aquella situación deficitaria que daba origen a la afectación de recursos.

Además, parte de este superávit de Anses financia anualmente el déficit del Tesoro nacional, mientras que las provincias padecen dificultades para financiar sus propios desequilibrios.
Completando este escenario de inequidades, aparecen algunas provincias que no transfirieron sus cajas de jubilaciones a la Nación, como Santa Fe y Córdoba, que aportan el 15 por ciento a la seguridad social pero que, más allá de las controversias sobre la armonización, no reciben de la Nación el financiamiento de sus propios déficits previsionales.

* El impuesto al cheque entró en vigencia en 2001 en un contexto de emergencia y bajo la modalidad de impuesto no coparticipado. En 2002, se dispuso su coparticipación parcial, destinándose el 30 por ciento del producido a la masa coparticipable y 70 por ciento al tesoro, lo que implica que de cada $ 100 de impuesto recaudado sólo $ 15 se destinan finalmente a las provincias. La recaudación del impuesto rondará los $ 98.000 millones este año, lo que representa el 6,6 por ciento de la recaudación total, en tanto que lo que las provincias dejan de percibir por la falta de coparticipación plena ascenderá a $ 27.000 millones, 3,6 por ciento del total de recursos provinciales.

En un contexto de pérdida de competitividad y presión tributaria récord, una solución adecuada sería su eliminación gradual, aunque el desequilibrio fiscal limita esta alternativa. Por su parte, la coparticipación plena del impuesto, si bien mejoraría la posición financiera de las provincias, lejos de atemperar las inequidades las profundizaría, puesto que los recursos adicionales se distribuirían entre las jurisdicciones, utilizando los prorrateadores actuales.

No obstante, cualquier alternativa que surja del consenso sería superadora de la situación actual, en la que este impuesto distorsivo ha ganado peso en la recaudación y se distribuye por un mecanismo paralelo al régimen general de coparticipación en detrimento de las provincias.

De más está decir que la enumeración de estas distorsiones no deben interpretarse como una propuesta simplista de quitar recursos a un nivel de gobierno para beneficiar a otro. Todas las propuestas deberán garantizar la solvencia fiscal del sector público consolidado. Sí, en cambio, tiene por objetivo evidenciar que muchas de estas distorsiones degradan nuestro federalismo tornándose necesario priorizar un debate postergado que no aparece con fuerza en las agendas presidenciales.

(*) Investigador Principal Política Fiscal Cippec y ex ministro de Hacienda y Finanzas de Santa Fe.