"De la excepción a la regla": cada 3 leyes hubo 1 DNU durante los últimos trece años

Lo que se pensó como excepción terminó volviéndose norma: entre 2011 y 2024, en la Argentina se dictó un Decreto de Necesidad y Urgencia cada tres leyes sancionadas. Así lo revela un informe publicado en vísperas de la sesión que miércoles tendrá Diputados donde buscará discutir un proyecto con media sanción del Senado que limita el uso de esta herramienta mediante la modificación de su régimen legal.

Titulado "De la excepción a la regla. Un análisis de los decretos de necesidad y urgencia dictados desde 2011 hasta la actualidad”, el documento de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, con autoría de Patricio Méndez Montenegro, traza una recopilación del 344 DNUs emitidos durante las presidencias de Cristina Fernández en su segundo mandato, Mauricio Macri, Alberto Fernández y Javier Milei en su primer año al frente del Ejecutivo.

El informe da cuenta del desequilibrio en el recayó el sistema de contrapesos que buscó introducir la reforma constitucional de 1994, advirtiendo que si bien se buscó atenuar el presidencialismo, los sucesivos mandatos terminaron por sobredimensionar las atribuciones del Ejecutivo por sobre las del Legislativo.

"Las decisiones estatales pierden su componente deliberativo y participativo en la medida en que los DNU se dictan unilateralmente, sin ningún proceso de intercambio con las diversas fuerzas políticas y los distintos actores sociales", señala como extralimitaciones de uno de los tres poderes del Estado que, en principio, no tiene la potestad de legislar.

"Si a principios de los años ‘90 las extraordinarias facultades en cabeza del Poder Ejecutivo eran señaladas como responsables institucionales de la atrofia del sistema de frenos y contrapesos y de las crisis recurrentes de la democracia argentina, el abuso de esta herramienta sigue siendo una de las grandes deudas pendientes para la creación de una práctica constitucional virtuosa", indica el informe como conclusión del período reciente que analiza.

Por presidencias

El informe analiza cómo los gobiernos se valieron de este instrumento, evidenciando que pese a tener distintos signos políticos se repitieron en "gobernar por decreto" dictando un total de 344 entre 2011 y 2024. Las cuatro presidencias analizadas comparten una serie de medidas vía DNU como las ampliaciones presupuestarias y la reforma a la Ley de Ministerios, aunque difieren en cantidades y alcances por impronta propia o contexto.

El primero en la serie es el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015). Fue el que menos DNU registró entre los analizados: 47 en total, enfocados principalmente en programas sociales como el Progresar y el Procrear, y para avanzar con estatizaciones como en los casos de YPF, Belgrano Cargas y Ciccone.

Por vía de decretos, la entonces presidenta también puso en marcha cinco fondos fiduciarios, un mecanismo criticado por su opacidad y por quitarle al Congreso el control sobre la asignación de recursos públicos. “Estos fondos invierten las jerarquías y las atribuciones del Poder Ejecutivo y Legislativo”, advierte el documento, señalando que potencia la discrecionalidad y debilita los controles.

Mauricio Macri (2015-2019) elevó la vara en cantidad: fueron 70 los DNU durante su gestión. El informe remarca que puso mayores esfuerzos en la justificación de su uso, aunque superando de todos modos los estándares de la Corte Suprema.

El análisis indica que hubo decretos de "gran trascendencia legal" como el número 257, que aplazó la entrada en vigencia del Código Procesal Penal, y el número 62 que creó el el Régimen de Extinción de Dominio, para avanzar sobre bienes del narcotráfico y la corrupción. A su vez, otros los encuadra en la "impopularidad" de las medidas, como la suspensión de beneficios previsionales para escuelas privadas (DNU 258/2017), y para crear un fondo fiduciario para financiar la Cobertura Universal de Salud (DNU 908/2016).

Signada por la pandemia de Covid-19, la gestión de Alberto Fernández (2019-2023) lidera el ranking de DNUs emitidos: fueron 177 en cuatro años, el número más alto de todo el período. La excepcionalidad del contexto explica buena parte de ellos: el DNU 260/2020 estableció la emergencia sanitaria y marcó el inicio de una cadena de medidas de alcance nacional que definieron la cuarentena, el aislamiento y luego el distanciamiento social.

Se marca que como los demás, Alberto Fernández usó los decretos para reorganización de ministerios y regulaciones menores. Pero el informe señala, además, una continuidad con el gobierno de CFK, mediante la creación de programas sociales y de diferentes fondos fiduciarios para la implementación de programas con gasto público previstos para provincias.

Por último, se aborda el primer año de Javier Milei. Entre 2023 y 2024, el libertario firmó 50 DNU y uno de ellos de gran repercusión institucional, que resuena hasta la fecha: se trata del llamado Mega DNU 70, que significó "una reforma legislativa masiva y sistémica del ordenamiento jurídico argentino", al derogar y modificó más de 300 normas en materia económica, laboral y social.

“Fue una novedad en la práctica institucional argentina, por la magnitud y la cantidad de regímenes afectados”, apunta el informe, recordando que hasta entonces los DNU eran de alcance determinado, regulando un solo asunto por texto, con excepciones puntuales como el DNU 95/2018 de Macri o el 260/2020 de Alberto Fernández.

Durante el breve período libertario, el análisis repara también sobre una serie de decretos destinados a la intervención, reorganizacion y financiación del sistema de inteligencia. En particular, en el relativo a la financiación, recalca que fue un DNU "rechazado por ambas Cámaras del Congreso, por primera vez en la historia".

Accionar del Congreso

El informe también se inmiscuye en las dinámicas de control posterior por parte del Poder Legislativo, tanto en lo relativo a la Comisión Bicameral Permanente como al plenario de las Cámaras.

En cuanto al rol de la Comisión en el control de los DNU destaca que dictaminó en muy pocos casos. "Desafortunadamente, no funciona como un ámbito de discusión y deliberación rigurosa sobre las condiciones de validez de los DNU", indica. Y completa: "Del análisis de sus pronunciamientos surge que no existe un estudio pormenorizado de los méritos de cada decreto, lo que dificulta su tratamiento informado y detallado".

"Independientemente del comportamiento adoptado por la Comisión, cabe destacar que del total de 344 decretos, 233 (67,7%) no fueron rechazados ni aprobados por el Congreso, 104 fueron aprobados por una sola Cámara (30,2%), 2 por ambas (0,6%), 4 lograron el rechazo del Senado (1,2%), y solo 1 fue rechazado por las dos Cámaras, dejando de producir efectos (0,3%). Salvo aquellos que fueron posteriormente derogados por otra norma, el resto se mantuvo vigente", resalta el informe.

Respecto al rol del pleno de las Cámaras menciona que solo en una oportunidad del período analizado rechazó un decreto, "incumpliendo sistemáticamente" la obligación de intervenir luego del dictamen de la Comisión Bicameral o ante su ausencia, que en la práctica implica una aprobación tácita frente al silencio legislativo.